“政府购买服务”起源于西方国家。20世纪80年代以来，以新西兰、澳大利亚和英国等为代表的发达国家普遍推行了“购买公共服务”，并逐步发展成为政府间接提供公共服务的一种模式。我国自20世纪末开始也尝试向社会组织购买公共服务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同外包、委托等方式向社会购买。在全面深化改革的新形势下，积极借鉴国外的成功经验，深化政府职能转变，进一步推进政府购买服务工作，具有十分重要的现实意义。本文在对政府购买服务的一般性问题进行梳理与研究的基础上，将主要探讨教育领域的政府购买服务问题。 一、政府购买服务的概念界定 根据《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)(下文简称《指导意见》)的界定，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。下面从购买主体、承接主体、购买内容、购买方式、付费方式等角度对政府购买服务这一概念予以辨析。 第一，购买主体。购买主体解决“谁”有权购买服务的问题。原则上，政府购买服务的主体是政府。通常政府通过其自身及其所属单位为社会直接提供公共服务，但是，对于某些公共服务，政府也可以通过向非政府部门购买的方式实现间接提供。具体到我国的情况，政府购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。 第二，承接主体。承接主体解决政府从“哪里”购买服务、“谁”有资格提供此类服务的问题。承接主体是指能够提供相关服务的非政府机构(私人机构)。承接主体应包括营利组织和非营利组织。至于具体的资格，则由相关的政府部门予以规定。在我国，承接政府购买服务的主体包括：依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。对于这里的“社会组织”、“社会力量”，应作狭义理解，即非政府组织、私人组织。 第三，购买内容。政府购买服务的内容是“公共服务”，不是市场提供的普通的非公共服务。《指导意见》提出的购买内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。 第四，购买方式。《指导意见》提出：“按照一定的方式和程序”，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。我们认为，这里的购买方式主要适用于单笔(或有限次)服务购买。除了此类服务购买外，还存在政府通过对非政府机构的长期稳定支持来购买服务。例如：政府对私立学校的生均经费支持。在这种情况下，通常不需要签订购买合同，只要私立学校符合政府的相关规定，就可以享受到相应的经费支持。 第五，付费方式。通常的付费方式分为承接主体补助和消费者补助两种。对承接主体的补助，可以是基于单笔合同的支付，也可以是稳定的长期经费支持。消费者补助是将某种形式的支付或报销凭证直接发给项目受益人，受益人可以在服务提供者之间进行选择，以获得最适合自己所需的服务(王浦劬等，2010)。 值得注意的是，是否将对提供服务的承接主体和消费者的税收优惠纳入付费方式，关系到对政府购买服务范围大小的理解差异。例如：对于提供相关公共服务的非营利机构，政府除了提供税收优惠外，并没有提供其他任何支持。我们认为，这种情况也应该属于政府购买服务的范畴。 二、政府购买服务的国际经验与国内实践 (一)政府购买服务的国际经验 西方各国政府购买公共服务经历了由起步探索到蓬勃发展，随后又进入反思完善的三个阶段。第一阶段(1979-1987年)以众多营利机构开始加强与政府的合作，成为公共服务供给主体为主要特征。第二阶段(1988-1998年)出现了以合同外包为主的多种购买方式，运作机制也由指向性拨款向竞争性购买转化，出现了整额拨款、分类补贴、契约购买等购买方式。1999年至今的第三阶段则出现了分化：一种是以法国为代表，政府将社会公共服务项目进行分类，视其关系民生的重要性和关键程度来决定购买的深度和广度；另一种是以英、美等国为代表，政府购买社会公共服务的覆盖面仍然较广(张汝立等，2010)①。 政府购买服务在各国的形式各不相同，但其共同的特点是通过在公共服务领域引入市场机制，以竞争求取公共服务的最佳供给方式和配置模式。美国是开展政府购买服务实践的典型国家。下文主要介绍美国政府购买服务的概况。 美国政府通常采用合同外包(contracting out)、特许经营(franchise)、提供补助(grant)，凭单(voucher)、委托(mandate)等形式开展政府购买服务，以合同外包最为常见。在服务边界的确定上，美国倾向于以“政府固有职能”作为辨别某项政府职能可否外包的标准。美国将公共服务区分为“硬服务”和“软服务”，并在购买模式、合同形式以及服务提供者选择等方面有所区别(常江，2013)。
