2016年6月，英国就是否脱离欧盟举行了全民公投，结果是脱离欧盟。毫无疑问，在欧盟已经面临很多困难和挑战的时刻，这一公投结果会对其一体化的进程构成不小的打击。它传递出一个很清晰的信息：英国人——起码他们中的很多人——不想再继续维持以前那种对外开放和合作，他们认为欧盟这种国际共同体带来的负面效果超过正面价值，全球化的贸易也不一定对他们自己有好处，他们想变得更“独立”。就此而言，这可能是自近代以来一直以自由国际贸易为基本国策的英国的最重要转向。与此同时，在大西洋彼岸，美国总统选举爆出大冷门，没有任何政治经验的特朗普在共和党初选中获胜，成为正式的共和党总统候选人。在很多人看来，特朗普的胜利就是美国版本的政治右翼化和民粹化，即便在接下来的竞选中他输给民主党的希拉里·克林顿，他的影响也不会马上消失。如何理解西方世界的这种变化?经常被人们认为已经相当成熟的西方民主，为什么也不能阻止这种右翼化的趋势?本文针对这些问题展开讨论，并以此为契机分析现代民主政治的若干重要特征和机理。 议程的设定 客观地说，英国脱欧并非一时兴起之举。在历史上，相对于欧洲大陆来说，英国长期扮演“离岸手”的角色，尽力使欧陆内部的各个权力之间保持有利于自己的平衡。二战后，欧洲开始踏上内部整合之路，一般来说人们将其看作经历无休止的战争后欧洲各国对极端民族主义的反思和拒绝[1]，但欧洲的外部边界仍然存在，苏联作为一个共同的外部威胁在欧洲整合中起到的推动作用也不容忽视。[2]英国属于广义上欧洲的理所当然的成员，欧洲共同体(欧盟的前身)成立之后，英国也是较早加入的国家之一(1973年)。但很多英国人一开始就对这个超国家组织有所怀疑，以至于加入仅两年后，英国执政的工党就为此问题陷入难以解决的内部分歧。工党政府支持留欧，但很多代表下层民众的工党成员极力反对。当时的保守党则支持留欧。1975年英国首相哈罗德·威尔逊宣布就留欧还是脱欧举行全民公投，这也是英国历史上的首次公投。当时英国保守党领袖撒切尔曾这样评价这次公投：这是“工党为了解决其内分歧而采取的动作”，工党政府没有能力做出决定，便“把球甩给了人民”。[3]撒切尔领导了当时保守党的支持留欧运动，但她在任英国首相之时，又极力反对欧洲单一货币政策，尤其拒绝英国加入欧元区。[4] 世易时移，2016年英国举行了其历史上第二次公投，主题仍是脱欧与否(欧盟早已在1993年取代欧共体)，但支持和反对的阵营几乎调换了位置。执政的保守党政府支持留欧，但很多保守党成员支持脱欧，工党主流则支持留欧。然而，撒切尔所指出的问题却仍然存在。卡梅隆为了连任首相，争取“疑欧派”(Eurosceptics)特别是右翼政党英国独立党(UKip)对保守党的支持，承诺连任成功后将就是否脱欧问题举行全民公投。如果我们只看公投本身，它很容易给我们一种印象，即这是公民“自己”在用选票就某重大事项做出决定，好像这是民主的体现。公投之后很多媒体都做出类似这样的评论，即无论公投结果如何，这是民主的声音。卡梅隆自己也在公投结果公布后发表公开演讲时说：“这个国家刚刚进行了一场大型的民主活动，这也许是我们历史上最大的一次。” 然而，我们还可以问这样一些问题，即为什么要就这个议题公投，而不就其他议题公投?为什么现在公投而不是其他时间?为什么公投的选项只有这两个而不能有第三个或更多?事实上，在公投前，所有这些问题都已经被决定了，它们的重要性绝不亚于公投本身，却并没有经过民主的程序。如前所述，这些决定通常是某些政客在政党内部权衡之后做出的，远离公众的视线，公众对这些决定基本上没有控制能力。正如英国这两次公投所体现的，它们都或多或少跟政客们的个人野心有关。很多人在讨论公投是否民主时，都只关注公投本身，而没有考虑公投的这些有关议程设定的“前提条件”，好像公投自然而然就该如此这般发生，这是对现代西方民主以及全民公投的一种非常粗浅的理解。 在欧洲语言中，“全民公投”(referendum)一词起源于古罗马，最初指“平民大会”的投票决定，因此与它同义的另外一个词是“plebiscite”，其词根“pleb”即平民的意思。一个议题通过与否完全由选票的数量决定，或有时候干脆就由群众喊声的大小决定。在近代，较早使用这种方法来通过政治议题的是法国的拿破仑，1880年他通过公投将自己确立为法兰西第一共和国的第一执政，300多万人投了赞成票，只有区区562人投了反对票。[5]在这一结果的支持下，仅四年之后他就成了法兰西第一帝国的皇帝。希特勒是另一个喜欢使用全民公投的人，他的上台本身就带有很强的民粹色彩，这方面已有相当多的描述，[6]但较少引起我们注意的是，他前后一共发动了四次公投，而且都得到超过90％选票的支持。1933年，在得到几乎不受法律限制的统治权后不久，希特勒要求德国人就德国是否退出日内瓦裁军谈判会议和国际联盟进行公投，95％的人投票要求退出。1934年，兴登堡总统去世后，希特勒要求公投决定是否确立自己为唯一的德国元首，90％的德国人投票赞成。1936年，98.8％的德国人投票同意德国占领被《凡尔赛条约》确定为非军事区的莱茵地区。1938年，99％的民众通过公投同意德国吞并奥地利。[7] 值得注意的是，纳粹党上台前夕，德国内外交困，民生凋敝，纳粹党趁机煽动民众赢得议会选举中的多数票，但即便是多数也只有44％。为何在不久后的公投中希特勒就能获得一边倒的支持，史蒂夫·道格拉茨很精辟地说，那主要是因为在公投时根本没有反对派。[8]公投只有“是”或“否”、“赞成”或“反对”的答案，无论结果是什么，都带有压倒性的特征。正如此次英国脱欧公投的结果一样，如此重要的议题，即便只有53％的投票支持脱欧，此结果也只能被打上“人民的呼声”的封印。无怪乎撒切尔称公投是独裁者和煽动家才喜欢用的工具。
