中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2016)19-0019-05 当前，我国各级政府对民办教育已经形成了以双重管理为基本特征的监管体制，它以培育与规范民办教育为基本目的，以《民办教育促进法》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规为监管依据，以业务主管部门与登记管理机关为主要监管主体，监管措施主要包括审批成立许可、年度检查等。然而，在民办教育领域仍然出现了不少行为失范和品质恶化的现象，严重影响了民办教育的整体声誉和进一步的发展，这说明现行的监管体制和措施并未能实现对民办教育的有效监管。因此，在推进教育治理体系和治理能力现代化的过程中，如何完善监管体制、改进监管措施，以促进民办教育规范发展，成为民办教育管理者最为关注的问题。 一、我国民办教育监管面临的现实困境 (一)监管体制没有理顺 按照现行法律的规定，设立民办学校必须符合《教育法》和《民办教育促进法》中的必要条件，还需要获得教育部门颁发的办学许可证，并在民政部门进行法人登记之后才算成立，因此，县级以上的教育行政机关和民政部门分别是民办学校的业务主管和登记主管。而对比《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十九条和二十条的规定可以发现，登记机关和教育部门的监管职责存在很多交叉重叠，不仅民办学校的成立、变更以及注销和年检均需由教育部门预先审查后再由民政部门进行复审，而且教育部门和民政部门在查处民办学校违法行为时职责界限也十分的模糊。 这种监管方式的具体设计浪费占用了大量的制度资源，多头管理也使得互相推诿的现象时有发生，进而出现监管的空白地带。对于教育主管部门来说，民办教育监管并非是其最主要的职责，不仅监管成效不能以政绩形式直观体现，相反，一旦监管出了问题，其社会影响还会十分恶劣。登记机关则常依赖于教育部门的前续监管而疏忽自己的监管职责，最终使得双重管理体制流于形式[1]。因此，如何理顺业务主管和登记机关的管理职责和权限始终都是当前影响民办教育发展的突出问题之一。 (二)办学许可证难以吊销 自民办教育监管体制建立以来，对符合法定条件的民办学校进行许可登记就是政府监管民办学校的首要措施。但是监管的重心集中在审批环节易使民办学校一旦获准登记则万事大吉，在其具体运作过程中却缺乏持续且有效的监督和制约。 按照《民办教育促进法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，如果民办学校有严重违法行为，监管部门可以吊销其办学许可证、撤销其法人登记证书。鉴于教育事业的特殊性，上述法律也明确规定了办学许可证吊销以后的有关事宜，以最大限度的维护相关利益群体的合法权益。法律规定民办学校的剩余资产“谁吊销谁清算”，在读学生则由审批机关“妥善安置”、“安排就学”。 但是民办学校的产权问题自《民办教育促进法》立法以来就一直是一笔糊涂账。其中，剩余资产如何处置，至今没有出台相应的规定，有关“合理回报”的内容更是引起了理论界和实务界、法律界和教育界的长期对立。实践中的民办学校也都或多或少地存在着财务混乱、产权不清、内部结构不完善等问题。从笔者挂职期间所涉及的相关案例来看，教育部门根本无暇顾及民办学校错综复杂的财产关系，更遑论还要“妥善安置”众多学生继续就学。由于学校教育是一项连续性和系统性的事业，一旦停止办学就会严重扰乱学生及其家庭的正常学习和生活，因此，教育部门对违法民办学校原本正当的处罚也常常会异化为集体上访事件。在各地维稳压力的常年加持之下，吊销办学许可证就具有了一定的政治风险。因此，对于教育部门来说，民办学校无法维持办学其实比严重违法更让其担心，吊销许可证也就成为实实在在的鸡肋监管措施。 (三)年度检查缺乏规范 年度检查(年检)是监管机关依法对相对人是否保持了许可时的状态进行检查，并据此做出处理决定的行政行为。依据《民办教育促进法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办学校必须要通过教育机关和民政机关的双重年检，民政机关的年检以教育机关的检查结论作为依据。如果年检不合格，轻则暂停招生、责令整改，重则吊销办学许可证。 然而在实践中，民办学校经常在违法行为被处罚以后，又因此在年检中得到不合格的结论，成为事实上的“一事两罚”。从法理上来说，年检并非独立的行政许可，也不是通常的行政检查。对民办学校年检是为了查验举办者在办学过程中是否维持了相应的办学条件，因而不应该对某一具体违法行为进行行政处罚。所以，对于年检不合格或者基本合格的民办学校不能采取警告、责令暂停招生、没收非法所得、吊销办学许可证等处罚措施。否则，监管部门会使年检变成处罚工具，出现滥用年检、以年检代替处罚的现象，导致设立年检制度的初衷被歪曲，作用被泛化[2]，监管部门也会在行政争议中陷入被动的局面。而且在实际管理工作中，由于民办学校数量众多，年检的内容又纷繁复杂，民政部门对民办学校的具体情况实际上是难以辨别的，除非民办学校不参加年检，否则，仅仅依靠书面上的形式检查根本不能有效地监管民办学校，不仅费时费力，还削弱了法律的执行力和政府的公信力。 (四)处罚权限存在冲突 按照相关法律的规定，如果民办学校违反法律法规或者严重违反了学校章程，监管部门就可以依法处罚民办学校或相关负责人。处罚的依据除了《民办教育促进法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以外，还有《治安管理处罚法》、《食品安全法》等法律法规。行使处罚权的主体有登记管理机关、教育主管机关和有关国家机关。处罚的具体种类则包括警告、责令改正、责令停止活动、没收非法财产、没收违法所得、罚款、吊销执照和撤销登记等。
