中图分类号：G40～011.8 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1005～2232.2016.02.001 2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)为深化教育领域中的综合改革推出的一揽子改革计划如同一剂强心针，重新焕发出了人们对于“顶层设计”在教育改革中巨大作用的认识，这一认识也可被合理地归纳为“通过规划来深化改革”的政策思路。然而，在我国由计划经济向市场经济转轨的长时期内，“中央规划”机制却一直被看成是缺乏灵活性的空洞政策文本，由中央统一部署的“规划”(或“中长期规划”)通常被设想成是一项集权、封闭的高层决策，在各种“地方试验主义”呼声日渐高涨的今天，应当鼓励地方“首创”的观念正获得越来越普遍的认同。那么，我们究竟应当如何看待“教育规划”在新一轮综合改革中的职能与布局呢?本文认为，规划在教育改革的目标导引、资源动员与执行反馈方面发挥着重要的功能，在推进我国新一轮教育领域综合改革的过程中，规划已经成为深化教育改革的核心机制。 具体而言，本文需要系统地回答如下一系列问题：(1)什么是“教育规划”?(2)“规划”在深化教育领域综合改革中具有什么职能?(3)“规划”如何处理教育改革过程的两种主要手段——即“中央规划”与“地方试验”之间的关系?(4)“规划”机制目前还存在哪些局限性?显然，只有理顺“教育规划”与教育改革之间深层次的、复杂的内在关系，才能对“通过规划深化改革”的政策核心机制进行一个系统连贯的说明。 一、批评与争论：什么是“规划”机制 规划，在中国又被称为“五年计划”，是中国在计划经济时代采取的一种以指令性计划为特征的经济干预手段。中国自从1953年实施第一个五年计划开始，除了1963-1965年的三年调整时期之外，连续编制和实施五年计划，一直到“十二五”规划(2011-2015年)。长期以来，人们一直把中国自1978年实行的改革开放看作是“取消计划”或“从计划到市场的转型”，这种认识同时把中央政府近年来推出的“指导性规划”看作是一种过渡性的制度安排，认为其终将随着中国市场化的改革退出历史舞台。然而跟主流认识相反，本文所要表述的观点是“规划在中国从未消失”，特别是自2005年“计划”更名为“规划”后，规划更是成为了中国制定各种公共政策的主要手段。以“十二五”规划为例，经济类指标比例已下降至12.5％，而非经济指标比例高达87.5％，其中，教育科技指标占16.7％。可以认为，中国完成了从经济计划向公共事务治理规划的根本转变。五年规划不再像计划经济时代那样仅仅是一种安排投资、实物生产的经济手段，而是已经成为推动社会改革、发展教育科技、制定中长期政策目标的公共事务治理计划。[1] 那么，规划与深化教育改革之间具有什么关系呢?这需要从规划层级中实施的“专项规划”谈起。事实上，除了五年规划(又称总体规划)之外，国务院通常还会组织人员编制专项规划和区域规划。其中，专项规划主要是用于协调跨部门、跨政府的政策决议。譬如，教育领域中推出的“中长期规划纲要”即是一项专项规划。专项规划在时间跨度上可能超过五年，这往往意味着国家对某个项目长期而稳定的支持。因此，对于那些教育领域内长期存在的体制性难题，以及需要调动多方力量参与才能在长周期内获得成效的教育疑难问题(例如，如何彻底从体制上解决义务教育的资金保障问题，如何从体制机制上保障高等教育的办学自主权问题，如何从根本上找到改变当前“一考定终身”的出路问题等)，都需要从全局上进行统一部署、克服单项改革的碎片化，才可能实现突破，这便是“通过规划深化改革”的基本思路。《决定》为深化教育领域中的变革推出了一揽子的改革计划，并把改革的目标定义为“综合改革”，提出改革的思维是“注重改革的系统性、整体性、协同性”，这本身就表明：无规划，教育改革就无法深入。规划是中国深化教育领域综合改革的政策核心机制。 二、职能转变：“规划”在教育改革中的决策过程 与西方国家通过立法、修法来发起教育变革的政策制定过程相异，“规划”在深化中国教育改革过程中具有更清晰的政策驱动轨迹。在由“指令性计划”转变为“指导性规划”后，“规划”在推进我国新一轮教育领域综合改革的过程中具有重要的职能：它是释放改革信号、制定中长期政策实现目标的标志；是调整政策界限、确定政策优先顺序的推动力；是授予机构权力、决定各级政府之间的权力分配的关键；同时也是循环协调、评估、调整政策执行程度的反馈机制。 (一)释放改革信号，制定中长期的政策实现目标 “规划”机制的第一个重要职能是释放改革信号，制定中长期的政策实现目标，以回答“什么可以改，什么不可以改，改革在中长周期内要达到什么目标”的问题。这是规划机制区别于一般政府决策的重要地方：它通常以五年(或更长)为一个政策周期，不着眼于教育领域内的具体问题或短期目标，而是把中长期的目标或计划置于各项以年度为特征的短期目标之前，因此规划过程通常是一个持续的信息收集、分析、起草、评估和实施的过程。规划的上述周期却不同步于政府换届周期，这不仅有利于政策目标的衔接，而且也允许政府逐步修订这些目标。同时，由于规划站在全局的角度对教育的长期目标进行战略决策，因此它有助于解决各项单独决策改革成效分散，缺乏统一部署的不利局面，并把解决教育领域内长期积聚的体制性疑难问题纳入长期规划中，敢于触碰利益格局、冲破体制藩篱成为规划机制释放改革信号的一个重要标志。
