教育治理现代化是国家治理现代化的一部分。党的十八届三中全会明确提出，国家治理的现代化既是国家改革的总目标，也是各领域改革的必然要求。理解教育治理现代化必须从理解国家治理现代化变革开始。国家治理现代化是国家政治体制实质性的变革过程，变革的核心就是国家治理民主化法治化地推进，并使之达到一定的水平与标准，以推动国家治理结构和治理体系发生实质性的变化，最终达到“多元共治、和谐善治和文明法治”。[1]国家治理现代化的内涵为教育治理现代化奠定了逻辑基础，其核心特征即民主化和法治化。教育政策是国家对教育运行和资源分配的制度设定，是教育治理的基本途径和手段。在我国教育治理现代化的进程中，教育政策制定的水平和效果将是衡量教育治理现代化程度的主要标杆。我们期待好的教育政策，而且通常我们认为，好的教育政策应该是正义的。但现实的考察是，教育政策实践对正义性的体现非常复杂。因此，教育政策的正义性不应该仅仅在理想主义层面讨论，实然层面的讨论可能更有价值。我国教育治理现代化的推进进程必然无法回避这个问题。 一、教育政策及其评价标准 政策即公共政策，“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容”，“公共政策可能涉及对行为的管制、组织官僚体系、分配利益行为等。”[2]公共政策反映了一个国家政治生活的特点，有其传统性和独特性。教育政策，简言之即规定一个国家或地区教育事务的公共政策，主要关涉教育活动的运行和教育资源的分配。作为公共政策的一个领域，较之社会政策、经济政策、环境政策等，教育政策具有自己的独特性，这主要表现在两点：其一，教育性蕴含其中，教育政策的出台或直接或间接要触及学生的发展；其二，教育政策的变动和取向会带动诸多社会领域内隐而持久的变化，成为一种具有独特价值的社会公器。 在公共领域的实际运行中，教育政策通常要做出两个方面或层次的规定：教育资源或利益的分配，以及教育何为，即教育应该如何运行。这两个方面可以独立地呈现于教育政策的不同方面，又可以经常地混杂在一起。实质上，教育政策最多地关涉规则和标准，确定具体教育领域的发展目标。在终极意义上，教育政策要解决社会对教育的需要如何实现的问题。因此，对于什么是好的教育政策，需要多维度地给予考察。既要关注个体，也要关注群体；既要关注教育政策的道德性或者价值，也要关注教育政策的经济性和社会功能；既要关注教育政策过程，更要关注政策结果。而一个至关重要的问题是：教育政策的好与坏由谁来评价和判定？是政府自己还是社会？社会表达政策态度的程序性机制是什么？在现实生活中，对教育政策的即时性评价是非常困难的，尤其是那些具体的微观的政策。问题的根源既在于教育政策的基本价值取向，也可能发生于技术环节和政策程序。就现实性而言，好的教育政策应该得到相关利益方的尽可能普遍的认同；就历史性而言，则要基于社会发展的综合逻辑对一项政策的成败得失做出评判。 那么，什么是评判的最基本的依据和原则呢？有研究者从科学、民主、权威、价值、控制、执行力和教育公平等方面提出具有一定操作价值的标准。[3]这些标准反映了政策评价的开放性和多维性。但基于公共政策的本质，对教育政策而言，正义才是最高价值，因为正义高于一切具体的善，并在实践逻辑上使具体的善可能形成一个结构性整体。基于政策分配利益的本质特性，好的教育政策必须首先是正义的政策，只有正义的政策才会具有合法性，才会在面对具体的复杂的情境时保有合理性和自我修正的可能，并得到普遍的认同。因为追求正义的教育政策超越了特定群体的利益诉求，而使得关于教育的安排可以正当，不仅是政治上的正确，同时也决定了教育实践的合理性。好的教育政策理应是正义的，但我们对教育政策的正义性在本质意义上和发生学意义上都存在着理解的迷误，这些迷误干扰着我们对现实教育政策价值取向的判断，所以必须从根基上澄清。 二、何谓正义性 正义性，简言之，是我们对特定对象是否正义的一种判定，或者说，是特定对象的一种属性，这种属性包含着正义的全部内涵，我们据此评价其是否是正义的。正义性不是一个纯粹抽象的概念，它是历史的、实践的和具体的。正义性所体现的是特定制度、行为等在正义性方面的水平和特点。这意味着尽管是正义的，却可能因正义理解的差异而使正义性的内涵有所不同。要想厘清正义性，首先要清楚什么是正义。 “正义是一个非常复杂的概念。”[4]自柏拉图始，政治哲学家们对正义有关问题进行了丰富的论述。今天，正义议题已成为当代公共哲学的核心话题，并已普遍地影响着当代世界的政治生活。因此，如果说教育政策最终需要诉诸正义的话，那么必须从政治哲学的宝藏中获取其思想合法性来源，必须由国家的政治哲学来回答什么是正义。尽管现实的国家政治与思想家们的政治哲学保持一定的距离，但我们不难发现，国家政治哲学毕竟还是种种政治哲学理论综合作用的产物。在西方现代思想史上，关于正义问题的讨论主要由功利主义、自由主义和社群主义三个政治哲学流派承担。尽管对何谓正义争执不休，他们的论争焦点还是可以简化为“权利和善何者优先”。 最早的功利主义者对正义的解释是目的论的，认为最大程度的善即为正义，而善即幸福。在这个意义上，正义是一种规则，是“全人类共有的，而且必定是为了全人类的利益”。[5]穆勒认为，对社会正义和分配正义而言，平等和公正是最高抽象标准，也是一切社会制度和个人美德的最高标准，这是第一道德原则即最大幸福原理的需要。[6]罗尔斯坚决反对功利主义，因为功利主义可能让人成为手段，而不仅仅是目的。对自由主义思想家而言，人只能是目的，人的权利是绝对的，权利优先于善，正当优先于善。罗尔斯革命性地提出了义务论的正义原则，强调正义乃是对普遍权利的保证，这种保证的核心是平等，为了平等必须实行差别原则。但同为自由主义思想家的诺齐克对此给予了强烈的批评，他认为自由高于平等，正义乃对自由权利之绝对保证。因此，诺齐克强调“权利高于一切”和“市场高于一切”。这是古典自由主义的传统。社群主义思想家则从另外一个角度开启了对罗尔斯及其他自由主义者的批判。他们批评了自由和正义的局限性，认为没有绝对的普遍的个人权利，而是强调共同体的价值，“善优先于权利”。社群主义的善指的是共同体内的平等、应得和社会意义，不同于功利主义的“最大幸福”。
