政治学的进步，既有赖于研究手段的更新，又需要重新阐释学科史上的重要遗产，不断回顾前辈学人留下的问题，以考查我们自己是否能回答他们的疑问，思考当下的热门话题和流行范式是否能经得起历史检验。仍然健在的老一代政治学家中，查尔斯·林德布洛姆(Charles Lindblom)可能是最重要的一位，也可能是最富争议的一位。虽然在20世纪行为主义革命之后的那批政治学家中，林德布洛姆的社会知名度可能不如同辈的达尔(Robert Dahl)和萨托利(Giovanni Sartori)，甚至不如时常语出惊人的晚辈福山(Francis Fukuyama)。不过，达尔、萨托利等人的贡献主要在于对现代自由民主政治理论的重述与整合①，而林德布洛姆的贡献则更为深刻，他不仅在研究结论上与其他人有所不同，而且在研究方法上亦有所创造：他带领读者重温了一个古老而深刻、但又常被人遗忘的政治学传统。 可以把林德布洛姆的研究方法概括为“行动-过程”视角。不过，其具体内涵更为复杂。例如，他虽然重视行动者的选择过程，但又强烈反对这一进路中占主流的理性选择主义。那么，这一身处欧美学界主流却又被视作“异端”②的路数，究竟有何特点，又有何意义?本文将以近半个世纪美国政治学界的重大争论和林德布洛姆本人的回应为线索展开梳理。 一、问“谁决策”，不如问“如何决策”——本国政治研究中的林德布洛姆 谈起美国本土政治研究中最热门的话题，恐怕莫过于“美国有多民主”或者“美国是否被精英操控”一类问题。因为在20世纪下半叶的美国，三权分立、联邦分治、南北统一的政治架构早已奠定，而60年代以来的政治运动又使公民的各类社会经济权利至少在法条的意义上得到了认可。这样一来，对于大多数美国公民而言，剩下的问题就是：我的权利是否落到了实处，政府是否会履行法条上的诺言。不过，回答这个问题的难度要远甚于表层的政治制度研究，这正是亚里士多德在两千多年前就发现的悬疑：政治体制(constitution)是一回事，由行为习惯和教育塑造的执行(administer)过程又是一回事，寡头制下的事务可能受民主风气影响，民主制下的人也可能习惯专断行事。③因此，现代政治学者必须深入宏大结构的背后，解释政府和官员们的真实活动。 林德布洛姆之所以在20世纪五六十年代声名鹊起，正是因为其政策过程研究。他和同事达尔出版于1953年的《政治、经济与福利》一书④，就对政府的决策模式进行了初步探索。6年后，林德布洛姆发表了一篇更为著名的论文：《渐进的科学》。⑤在此之前，受泰勒制、福特制和韦伯式官僚理论的影响，大多数学者都将行政活动看作一种在体制框架内，以最小代价、追逐最大收益的理性规划过程。而林德布洛姆的文章与此针锋相对。概言之，他认为决策在本质上是一个连续的、影响有限的过程，而非理性的或者全面的。他概括道，自己的观察与其他人的区别在于：很少预设价值，手段和目的相互混合，基于同意而非检验，分析手段更多元，很少依赖理论。⑥因为无论是政治实践还是政治分析，都应当承认：政策是“互动”(interaction)的结果，而不是“决定”(decision)的结果。⑦与理性主义的想象不同，人们往往是稀里糊涂地在蹒跚学步中前行(muddle)，这被林德布洛姆形象地称为“muddling through”⑧，后来的学者则将此理论命名为“渐进主义”。 林德布洛姆并不满足于一个抽象的模型，在1965年出版的《民主的智慧》⑨和1968年出版的《政策过程》⑩等书中，可以看见他的目标更大了，他开始对美国的政治过程进行整体描述，与解释美国政治的两大理论流派展开正面交锋：第一个流派是众所周知的大众民主理论和多元主义理论，这两者的共同逻辑可概括为：民主诉求——政府回应——较公平的政策。其代表著作正是林德布洛姆的老友达尔的《多头政体》。(11)在多元主义看来，美国政治无疑是人民拥有主权、参与政治的典范。另一个流派的主张往往被称作精英统治或者利益集团理论，其逻辑与多元主义针锋相对：精英集团——游说政府——有偏好的政策。在当时，这一理论流派的社会影响较大的著作当属多姆霍夫(William Domhoff)于1967年出版的《谁统治美国》。(12)两大理论流派的激辩持续至今，政治学者开始用更广泛的全国性数据，检验利益集团偏好和民意调查结果与出台政策的相关性。(13) 林德布洛姆对这两派理论都不满意，在《政策过程》的开篇，他就抛出了一连串问题。对大众民主理论，他发问：一般公民能影响具体政策选择吗?如果不能，决策的权力在多大程度上被转移了?而另一些问题看起来是对精英统治论的怀疑：政府真的知道他们在做什么吗?如果精英确实控制着政治，那能弄清“真正决定”政策的人吗?是总统，国会，华尔街，还是各大公司?(14)乍看起来，民主和精英治国似乎是对立的，一项政策要么就是遵循大众意图，要么就是精英主导。林德布洛姆对此另辟蹊径，在没有大规模数据和信息化技术的20世纪60年代，他做出了至今仍然适用的政策描述，他回答的方式正是考察“行动-过程”。 林德布洛姆的解释方法就是：问“谁决策”，不如问“如何决策”；问“谁统治”，不如问“如何统治”。他比喻道：“我们不会幼稚地问：‘在美国汽车是谁造的?’”“如果我只能倡议而你只能否决，那么谁在制定政策?如果你的想法形成我的思想，我有官职而你没有，那么谁在制定政策?看来，还是问‘是什么产生政策’更合理。”(15)正因如此，一项政策最重要的本质仍然是那种参与主体众多的“muddling through”过程。依次考察了公民、政党、利益集团领袖和政府要员的行为模式之后，林德布洛姆总结出了如下的互动结构：
