政府信任是公民在与政府长期互动过程中逐渐形成的对政府的一种信赖与期待，是衡量公民与政府关系的重要指标。①国家和社会、政府和人民之间的信任是政府合法性的基石和政治稳定的前提，不仅能够赋予政府权力的合法性，更具有提升社会效率的显著功能。但赵大海等的研究表明，我国34个大城市的公民对政府信任的满意度都是不及格的，而且公民对政府信任的满意度要低于公共服务公民总体满意度的平均水平。②尽管近年来中国公民的政府信任水平有所提升，2014年比2011年增加了0.4分，但仍然偏低。③探究导致政府信任下降的因素是理论界近期关注的重点。在探讨西方国家政府信任的下降趋势时，诺瑞斯提出了“批判性公民”(Critical Citizens)的概念，认为长期的经济发展带来了“批判性公民”，他们对于政府和其他权威的服从性越来越低，往往对政府持一种批评和怀疑的眼光，且会通过媒介宣传影响其他公民的观点和行为，进而降低公民的政府信任水平。④王正绪引入“批判性公民”的概念分析中国公民的政治信任，发现当前中国公民的政治信任主要是由经济发展带来的，但随着经济社会的进一步发展，具有批判性的公民也会越来越多地出现，从而逐渐侵蚀这种绩效型政治信任。⑤Kim认为，促进公民参与政府管理，鼓励公民表达，鼓励公众向政府提出建设性的建议，提升公民对政府决策和运行过程的认知，提高他们自身对政府的判断，而不是被“批判性公民”所影响，是弱化“批判性公民”对政府信任影响的重要策略。⑥但理论界对公民参与和公民表达能否确实提升政府信任仍有疑问，对其影响机制仍然缺乏清晰的阐释。为此，本文从弱化“批判性公民”对政府信任的负面影响的视角，剖析公民参与和公民表达对政府信任的影响原理和发生机制。对此问题的探讨既有助于从理论层面深化对公民政府信任形成机制的理解，也有助于从实践层面为提升政府信任和公民参与管理提供借鉴。 概念界定与研究假设 (一)核心概念界定 1.批判性公民 受英格尔哈特(Ronald Inglehart)“后物质主义价值观”⑦的启发，诺瑞斯认为，发达工业社会的年轻一代中涌现出了越来越多的“批判性公民”，他们的权利意识浓，自我表达和政治参与的愿望强，对政府的期望和要求高，且用更高的标准评判政治体系，不断挑战政府权威。“批判性公民”反映在政治信任领域，主要表现为公民对于政治体系的认同由原来主要取决于政治体系所提供的产品和服务，逐渐转变为主要取决于政治体系的运行过程是否合法与透明、是否符合公民基本权利的实现。相反，政治体系“物质产出”对于提升公民政治信任水平的重要性不断降低，即批判性公民“虽然物质利益得到了保障，但主观幸福感并没有提高，因为其利益向纵深发展，诉求日益丛林化，需求结构多层次化”⑧。这种高层次的需求和对政府持续攀升的期望，造成了政府的“超载”。然而，由于政府能力的有限性和失灵的可能性，决定了政府不可能满足全体公民的所有偏好并解决一切社会问题，结果造成公民主观期望与政府现实能力之间的强烈反差，进而引发公民的失望情绪，乃至消解其对政府的信任。需要强调的是，虽然“批判性公民”对于政府机构表现出一定程度的批判态度，但是对于政治共同体与政体原则仍然保持高度忠诚，因此他们并不是传统的“政治疏离者”，而是更加积极地参与到社会治理过程中，以改进和提升制度绩效。从这一意义上说，“批判性公民”的出现并不意味着绩效的失败和合法性危机，而是一种更为积极的趋向。 2.公民参与 关于公民参与概念的内涵，从政治学的视角和公共行政学的视角，中外学者有各种各样的解读。研究的视角不同，对公民参与内涵的解读也有较大的差异。基于权力分享的视角，Roberts认为公民参与意指公民与行政官员分享公共权力、参与公共政策制定和政府管理的程序与行为，进而促进个人发展和保护个人自由⑨；基于公共事务参与的视角，蔡定剑认为公民参与作为一种民主实践，是指除选举活动以外的公民对于公共事务有序参与、影响公共政策的各种行为⑩；基于决策参与的视角，周宇豪认为公民参与是现代社会民主治理中体现公民对公共领域事务关注并通过各种途径和方式影响或试图影响政府公共决策的行为和活动(11)。总而言之，公民参与是“普通公民通过各种合法方式参与政治生活，并且影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”(12)，是公民通过包括纳谏、咨询、知情等方式对政府决策产生一定影响的过程。从公共管理的角度看，公民参与是现代公共管理中的一个重要环节，可以提高政府决策质量，促进政策的执行实施，弥补政府失灵。(13) 3.公民表达 党的十六届六中全会提出“表达权”概念，十八大进一步明确：坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。表达权是公民参与现代社会民主治理的一项基本权利，也是公民在法律范围内自由参与社会政治生活和公共事务管理具体实践活动的基础和前提。表达权实现的核心在于公民的思想、意见、态度、价值观在法律和社会道德规范范围内的表达和传播不受其他任何强制性力量限制。但理论界对公民表达权概念的阐述有所侧重，雷润琴从信息不对称的角度认为公民表达权是指公民自由表达思想、观点、主张不受干预的信息交流与沟通活动(14)；杜承铭用解析的方法，将公民表达权分为“表达”、“自由”和“权利”三个层次，将其界定为公民享有的受法律认可或保障的，使用各种媒介手段与方式公开发表、传递自己的意见、主张、观点、情感等内容而不受任何其他人或组织干涉、限制或侵犯的权利(15)；史献芝和李强彬认为公民表达权就是指人们将原来隐匿于内心的思想、观点等表现、显示、公开出来，为他人甚而社会所知悉、了解的一种自由权利，它暗含着公民个人就公共事务或重大社会问题可以自由地表达自己的观点和意愿，即表达自由(16)。借鉴相关观点，本文将公民表达权界定为公民对涉及国计民生的问题有发表自己意见的权利，特别是有关公众切身利益的问题，在有关部门决策之前公众有权赞成也有权反对，在有关部门决定之后公众仍然有机会对其合理性、合法性进行讨论和批评等。
