官僚主义是困扰人类社会的一大顽疾，给人类社会的进步与发展造成了重大损害。官僚主义的本质内涵是什么?它是怎样产生发展的?它在各个历史时期是怎样繁衍变化的?如何与它进行有效斗争直至把它消灭?政治领袖、学界精英、社会大众都对此进行了研究和回答，并采取了一系列举措与之斗争，虽取得了许多积极成果，但并没有形成广泛共识，斗争成效也起伏变化。因此，对官僚主义进行再研究，探讨它的内涵、源流、形态演变，在此基础上提出防治对策，是必要的。 笔者认为，官僚主义缘起于社会分工。社会分工是指人类从事各种劳动的社会划分及其独立化、专业化，既包括不同领域生产劳动的分工，也包括各方面管理与被管理的分工。社会分工极大地促进了人类生产力的提升，是人类文明的重要标志，但同时也出现了分工的严重“异化”，特别是在管理与被管理的分工中，“给予对象的生命作为敌对的和异己的东西同他对抗”[1]，服务社会的管理职能“异化”直接导致了官僚主义的滋生。以社会分工为视角，从历史与现实的视界、理论与实践的联系、中国与西方的交合点，对官僚主义的本质内涵及其生成机制加以系统研究，对其衍变形态加以梳理，最后有针对性地提出综合防治的对策，对于深化对官僚主义的理论研究，揭示官僚主义生成变化发展的规律，探究反官僚主义的策略等，均具有重要价值。 一、官僚主义的本质内涵 界定官僚主义的内涵，首先要了解官僚(bureaucrat)与官僚制(bureaucracy)的一般意义。古代中国赋予“官”的意义最初就有管理，《礼记·王制》中就有“官者，管也”的表述。那么，何谓“僚”?《左传》记载，“同官为僚”，“群官为僚”。可见，官僚是指由于社会分工而出现的社会管理者群体，他们是产生官僚主义的主体。不同的社会制度和意识形态条件下，官僚的性质和权力来源有所不同。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》指出，传统专制社会制度下的官僚，就是指那种“日益同社会脱离的权力的代表”，需要依靠“特别的法律”来保证其“享有特殊神圣和不可侵犯的地位”。[2]列宁认为，在阶级剥削社会，官僚指“专干行政事务并在人民面前处于特权地位的特殊阶层。”[3]在社会主义制度条件下，无产阶级政党的宗旨是全心全意为人民服务，构成政党和国家权力组织的社会管理者，与专制社会的官僚存在着本质不同，其权力来源、价值取向、地位归属与旧社会官僚存在着本质差别，他们是人民的“公仆”。概而言之，作为统治阶级统治工具而存在的官僚，是一个特定的贯彻统治阶级意志的管理阶层；而现代政治生活中的官僚，是指掌握一定公共权力并获得一定的薪酬，从事国家事务管理和社会公共服务的群体，是社会的管理阶层。 官僚制(bureaucracy)是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，由德国社会学家马克斯·韦伯提出。他认为，任何组织都是以某种形式权威为基础的。依据人类秩序的历史逻辑进路，韦伯认为官僚制是以“合理性”(rationality)或“合法性”(legitimacy)权威为基础，为社会系统管理活动、管理者权力行使提供了正式的现代组织载体和规则。“官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段”。[4]就其法律理性而言，强调官僚制组织的权力来源和运行规则源于法律规定，官僚行为及其相互间关系受规则制约，按法律和规章对待工作和业务交往，人身依附关系因管理标准与程序而弱化；其经济理性乃指组织内岗位均有明确的职责，官僚依据分工专精于个体职责，整个组织追求指挥统一、权责清晰、分工科学、运转协调等经济效率原则；其技术理性是指组织注重运行的技术化程序与手段，倚重专家知识和官僚系统化培训，促进管理方法和途径的科学化与合理化。官僚制设计尽管建立在理智化的逻辑上，但难以摆脱形式合理性与实质合理性分裂的实践困境：层级无节制无限制增多造成效率降低，指挥统一演化为权力之间的控制与被控制，组织系统内政令不畅推诿扯皮，规则限制内的活动充满着利己主义和排他性，官僚帮派和利益集团滋生，官僚私欲膨胀后贪腐现象层出不穷。总体上说，官僚制是迄今为止的人类行之有效的政府组织管理形式，本身不等于官僚主义。孕育生成一套官僚特权“样式”：政治生活日益脱离群众，追求权力最大化；经济生活崇尚物质奢靡，追求利益至上；文化生活追求精神上和感官上的刺激；日常生活享乐主义欲望愈演愈烈。当这种“官僚病”的危害超越官僚制本身形式合理性带来的合法性时，官僚制必然导致官僚主义泛滥。正如列宁指出的那样：“在社会关系、经济关系和政治关系上，我们是‘极端’革命的。但在尊敬上司，遵守公文处理形式和礼节上，我们的‘革命性’往往被腐败的因循守旧的习气取而代之了。”[5] 关于官僚主义(bureaucratism)的内涵，学者们也是见仁见智。《辞海》将官僚主义解释为一种领导作风，“脱离实际，脱离群众，做官当老爷的领导作风”，是“剥削阶级思想和旧衙门作风的反映”[6]。《简明社会科学词典》将官僚主义界定为“脱离群众，脱离实际，不顾群众利益，只知道发号施令的坏作风”。《现代汉语词典》认为：官僚主义是“脱离实际，脱离群众，不关心群众利益，只知发号施令而不进行调查研究的工作作风。”[7]学术界对于官僚主义的理解，还主要关注在工作作风和态度。事实上，对官僚主义的界定不能仅限于“作风”层面，其内涵有着更为丰富的内容。著名官僚政治研究专家王亚南先生所著的《中国官僚政治研究》一书，将官僚政治分作两个层面，即技术性官僚政治和体制性官僚政治。所谓技术性的官僚政治，主要是就政治作风、工作方法而言的。“比如说，讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动地、刻板地应付，一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风。”这种官僚作风“不但可能在一切设官而治的社会存在”，“在政府机关存在”，而且“在一切大规模的机构，如教会、公司、乃至学校中存在”。所谓体制性官僚主义，是就政治机构、政治体制、政治制度而言的。在此种政治背景下，“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由。官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当”。这种体制性官僚政治并非任何历史时代、任何社会形态都存在。笔者认为，官僚主义虽然不是一种独立的思想理论或国家制度或领导作风，但它包含着思想、体制或作风诸方面的内容。它以管理职能的异化为源头，随着管理活动的复杂化、专职化、固定化而加深。因此，所谓官僚主义，是指在设“官”而治的社会特别是国家机关中，以官本位意识为基础、官僚制组织为载体、官僚作风为突出表征的管理异化病。它渗透在管理思想、管理体制、管理方式、管理活动以及管理者和被管理者等各个方面，是一种集政治、经济、文化和社会因素于一体的综合性官场病，是有史以来管理职能中存在的通病和困扰不同社会制度的顽症。
