中国的政治经济改革对国家治理提出了更高的要求。国家治理的改善包括多重维度，如有效的公民政治参与、稳定的政治秩序、良好的公共服务、法治以及遏制腐败等。有学者强调多元的经济和社会力量参与国家治理，形成多中心的治理主体，实现国家、经济、社会力量的平衡，推动多元共治的实现。“权力被分享让权力更强大。”①国家治理的改善不能仅仅依靠政府，政府需要调动多元的经济与社会主体参与其中；同时，也不仅仅是政府把权力让渡给经济主体和社会主体。强大的政治权力可能转化为强大的经济权力，垄断经济资源和机会；同时，强大的经济权力也可能转化为政治权力，控制政治参与渠道和机会。在政治经济史上，土地、资本还有国家都可能形成巨大的权力并转化为其他权力。因此，国家治理的改善需要防止权力之间的相互转化。 一、土地、政治权力与国家治理 传统社会是农业社会。长期以来，土地是人类社会最重要的经济资源。土地所有者往往凭借对关键经济资源的掌握，渗透到国家政治经济的各个方面。早在18世纪初期，英国政治经济学家李嘉图就看到地主凭借拥有土地这一日益稀缺的生产要素，独享社会进步的收益。在半个多世纪以后的大洋彼岸，《进步与贫困》的作者亨利·乔治目睹了镀金时代的美国，土地的垄断给普通民众带来的悲惨遭遇。他认为要解决经济发展与“腐败与悲惨”同步增长这一问题，首先就要解决土地问题。 土地所有者把强大的经济权力转化为政治权力，挤压民众参与政治的渠道和空间；过度攫取社会进步的收益；拉大了社会分化；分化和分裂的社会往往陷入动荡和无序。在这样的政治经济结构下，任何有效的国家治理都难以实现。在巴西历史上，土地所有者掌握了强大的经济资源，并转化为强大的政治权力，构成了改善国家治理的重要障碍。 在20世纪很长一段时期，由于土地所有者在政治上的影响力，普通民众难以有效地参与政治生活，政府也难以回应民众获得土地的诉求。因此，巴西民众只好用更为极端的方式来表达利益诉求。无地农民占领土地、冲击政府机关、摧毁道路收费站。他们屡屡使用暴力，成为长期困扰巴西的隐患。他们乃至选择参加游击队。现任巴西总统罗塞夫就曾是游击队员。这些二十来岁的游击队员抢劫银行，在使领馆放置炸弹，从事绑架活动。由于土地所有者和普通民众矛盾日益突出，巴西的政治秩序也难以维系。即便在军政府高压统治时期，社会仍暗流涌动。在1964年到1989年间，有1566人死于争夺土地的纠纷。② 长期以来，巴西政府也无法为民众提供有效的公共服务。强大的土地所有者通过对政治权力的渗透，将公共服务“化公为私”。巴西的大农场主凭借其政治影响力，获得了更多的经济机会。在1969年到1975年间，分配给大农场的信贷增长了十倍，而分配给小农场的信贷还不到以往的两倍。③教育资源的分配更体现了巴西政府提供公共服务的失败。在巴西，最好的中学都是私立的，而大部分大学却是国立的。国家的教育拨款有一半流向国立大学。富家子弟到私立中学读书，赢在起跑线上。他们再通过激烈的入学考试进入国立大学，在那里接受免费的大学教育。④因此，长期以来，巴西世家子弟是国立大学校园的主体构成。土地所有者的子弟在这里接受教育，有的回到大庄园继续打点农场，有的送到政府以便为家族提供政治保护。强大的经济集团凭借其对政治权力的掌控，将公共服务导向为权势阶层提供的特殊服务。 在这样的社会，法治没有可靠的基础。1989年的一份调查显示，压倒多数的巴西民众不相信法律面前人人平等。有78%的巴西民众认为警察会拘捕和杀害无辜平民。有84%的巴西民众认为司法系统的存在就是为了保护那些有权力的人，警察是不可信的。⑤ 因此，当强大的土地所有者渗透到国家政治经济生活，经济权力和政治权力高度重合的时候，国家治理难以给普通民众留出空间。事实上，19世纪的美国国家治理的改善，离不开对土地所有者这一强大经济力量的限制。 在1783年美国赢得独立后，国家对土地资源进行了几次调整。在独立战争后，有一部分土地所有者继续效忠英国，美国政府没收了这部分效忠派的土地，让他们移居加拿大。在美国内战时期，联邦政府没收了南部反叛州大种植园主的土地，解放了其奴隶。美国的西部开发以及内战时期颁布的《宅地法》又给大量无地家庭提供了土地。这些举措削弱了传统土地所有者的势力。在1900年的时候，美国四分之三的家庭拥有了自己的土地。与此同时，包括巴西在内的拉美国家则没能限制土地集团的权力，也无法抵御土地集团向政治权力的渗透。因此，在美国国家治理逐步改善之际，拉美陷入长期的治乱循环。在传统社会，限制了强势的土地所有者势力，国家治理才能有效展开。在工业社会，同样面临限制强势经济力量这一问题。 二、资本、政治权力与国家治理 经济学家往往担心垄断会损害经济效率，而政治经济学则更担心强大的经济权力转化为政治权力，使得国家沦为马克思所说的“管理整个资产阶级共同事务的委员会”。在工业社会，资本集团构成了强大的经济力量。他们可能影响选举、干预立法和司法，介入政府决策。经济权力和政治权力的高度重合会严重损害国家治理。在19世纪末的美国和20世纪末的俄罗斯都曾遇到过强大资本集团的干扰。 资本集团积极地影响选举以期获得政治支持。19世纪末的美国大选以及20世纪末的俄罗斯大选留下了资本集团的深刻印记。1896年的美国总统选举，资本集团的影响达到高潮。民主党推出了候选人布莱恩，他在施政纲领中对大公司进行了猛烈的攻击。这让美国东部银行家和工业家感到震惊。为防止布莱恩当选，资本集团把大量的美元投到共和党候选人麦金利的钱箱。麦金利阵营筹集到了1000万美元的竞选经费，布莱恩只筹到30万美元。⑥当布莱恩在全国巡回演讲时，麦金利待在家中就赢得了总统选举。一百年后的俄罗斯出现了类似的一幕。在1996年大选前的四个月，叶利钦的支持率只有5%，但是俄罗斯的资本集团动员起来。他们利用其拥有的雄厚资金和覆盖全国的媒体，给予叶利钦全面的支持。叶利钦在其回忆录中写道：金融巨头们一个个来到我们的竞选班子。他们投身其中，分别从组织上、精神上或财力上给予支持。⑦在这样强大的支持下，叶利钦最终赢得大选。
