国家能力理论是比较政治学中的一项重要理论，是20世纪80年代“回归国家”研究的产物。迄今为止，随着越来越多的学者提出自己的国家能力理论，其研究得以不断深入。然而，由于在国家能力概念的基本内核上存在严重分歧，因而在该概念的认识维度和理论框架上，学界未能达成基本共识，从而造成了以下两方面的理论缺陷：盲目地把国家能力在总量上的提升理解为国家建设的最终目标，却没有对国家能力的目的性与手段性进行辩证区分；静态地、片面地理解国家能力在“数量”上的发展水平，却没有对国家能力的质量、增长方式以及转型升级进行研究。因此，本文拟通过对国家能力的质量与转型升级问题的初步研究，来丰富和深入学术界对国家能力的认识。 一、国家能力及其组成要素 (一)理论传统 关于国家能力(state capacity)概念，学者们在认识维度上经历了显著的变化，对国家能力的理解先后经历了一维、二维、三维乃至多维的发展演变过程。 作为这一概念的始作俑者，查尔斯·蒂利基于战争和民族国家建设这一特定研究视角，把国家能力理解为国家的征税能力。他认为，在欧洲民族国家的建构过程中，各国政府为了在持续不断的战争中保持竞争力，开始大力发展汲取经济资源和人力资源的部门，使这些部门能够胜任汲取资源的重任，以满足战争之需。于是，征税能力成了获得军事胜利的关键因素。从此，税收系统在近代西欧得到了迅速发展，西欧国家的征税能力也大幅提高。正是在这个意义上，蒂利把国家能力理解为国家的征税能力。 与基于特定研究视角对国家能力做出的特殊解释不同，有些学者从国家的总体功能视角来理解国家能力，并把国家能力界定为国家制定与实施战略以实现经济和社会目标的能力。这些学者主要从国家与社会的关系角度，强调国家在自主制定与实施发展政策、实现经济社会发展目标方面的能力。他们既包括以斯考切波、米格代尔为代表的、持国家自主性观点的第一代国家回归学派学者，也包括以皮特·伊万斯和林达·韦思为代表的、研究发展型国家的第二代学者。例如，斯考切波主张，“国家可以制定与追求一些并不仅仅反映社会集团、阶层之利益的政策目标”(Skocpol，1985：9)；而米格代尔在研究第三世界国家的脆弱原因时也得出结论认为，它们发展的主要障碍是，国家明显缺乏对于社会的控制力及自主性。与第一代国家回归学者不同的是，第二代学者更加强调在国家与社会之间保持一种和谐协作的关系。比如，韦思认为，国家与社会之间的协调与合作对于国家能力而言至关重要，并创造了“由政府控制的相互依赖”(governed interdependence)的概念，以描述一种国家与社会之间的、由“国家向社会行为者授予部分权力”的独特的制度化联系。总之，不管是第一代，还是第二代国家回归学派学者，尽管主张各异，但他们的核心主张都是，国家能力是指国家制定与实施政策目标的能力，具备这种能力的国家被称为强国家，反之即为弱国家。 在这种思路指导下，一些发展中国家的政府确实能够自主地制定出发展政策及目标。然而现实问题是，一些国家即使制定出了很好的发展政策，也得不到有效实行，甚至因在国家建设与经济发展中过分强调国家对社会的干预力、控制力，政府反而成了生产率发展和经济增长的重要障碍。这种现实问题的产生，驱使包括弗朗西斯·福山在内的一些学者随后进行深刻反思。与回归国家学派学者相比，在国家能力的研究方面，这些学者的理论视野更为开阔，他们没有局限于国家自主性或制定与实施政策目标的能力这个唯一维度，而是把分析的重点扩展到公共物品维度以及向公民提供其他公共服务的能力。 基于对发展中国家的国家构建这一现实关怀，福山从国家活动的范围和国家权力的强度两个维度来综合考量一国的国家能力。国家活动的范围主要指政府所承担的各种职能和追求的目标，国家权力的强度是指国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力(福山，2007：5)。他认为，就国家在经济发展中的作用而言，“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化”。 贝斯利和佩尔森则基于对国家的税收和对私人市场的支持之理论关怀，聚集于决定国家征税和支持市场方面能力的那些经济与政治因素，并提出了财政能力和法律能力这两个维度。他认为，一个国家的税收和支持市场的政策受到国家财政能力与法律能力的约束。 由此可见，福山和贝斯利都是从国家的服务职能角度来建立国家能力的二维分析框架的。除此之外，还有一些学者建立了三维甚至多维的理论框架。伊安·马什把国家能力分解为政治能力、政策能力和行政能力三个要素。他认为，政治能力是指用以沟通公民参与、创造合法性、加强行政权威与决断力的正式和非正式制度；政策能力是指新的政策战略的消化吸收；而行政能力是指官僚机构实施既定战略的能力(Marsh，2006：69-92)。 总之，针对国家能力这一概念，学者们基于不同的理论出发点，建构了不同的认识维度与分析框架。但是，这些框架有一个共同缺陷，即一方面不是紧扣国家职能来理解国家能力，另一方面，对国家职能的理解也不到位，存在认识上的偏差。 (二)新的框架 顾名思义，国家能力是指作为社会对应物的国家权威之能力。要准确地理解和把握国家能力，首先必须准确理解国家存在的法理基础，即国家存在的理由，以任何离开国家存在的理由来界定国家能力的努力，都只能是隔靴搔痒。
