中图分类号：G642 文献标志码：A 文章编号：1671-3842(2014)03-0080-05 doi:10.3969/j.issn.1671-3842.2014.03.16 本质上而言，教育改革是教育利益关系的调整，是通过制度安排重新配置教育利益的过程。教育改革过程中，常常会出现因制度设计或制度安排不当而引发教育利益紧张乃至冲突问题。这种由于制度因素对教育改革造成的制约现象，我们可以称其为教育改革的制度困境。教育改革及政策运行往往与制度困境相伴而生。 一、引致制度困境产生的关键要素 从方法论的视角而言，研究者在从事教育改革及其政策案例研究时，可以通过分析性归纳，从个案实践研究中抽象出更具概括性的解释理论。“用评估学的术语来说，就是解释某一方案的实施过程与方案实施效果之间的联系。”[1](P11)正如伊斯顿所认为：“如果我们想要限定研究课题，那么，发展逻辑上相关的一系列概念，创构一个最高抽象层次上的总体概念框架，是至关重要的。”[2](P13)基于系统分析的方法，对影响教育改革政策选择的关键的制度困境影响要素进行分析，是研究当前中国教育改革困境的一个理论视角。总体来看，制度困境涉及一系列相互联系的影响要素，包括制度目标、制度主体、制度实施工具、制度变迁路径、制度实施环境五大要素。 (一)制度目标 制度目标是指制度对象所涉及的范围和领域。客观世界的每一个对象都有自己的质的规定性和运行变化的规律，不同制度对象的属性及其相互关系构成了制度所要反映和影响的客观存在。马克思指出：“这取决于对象的性质以及与之相适应的本质力量的性质；因为正是这种关系的规定性形成一种特殊的、现实的肯定方式。”[3](P54)制度本身就是一种对象化的产物，制度因特殊的、现实的目标的存在而具有实际指向和现实表征。在具体的教育现实中，制度设定的具体教育政策目标往往不是以一种单一形态存在的，从性质上而言，有些是激进的，有些是温和的，有些是模糊的，有些是清晰的。 教育改革如果只是追求温和的渐进式目标，那就不容易触及教育问题的实质。相反，教育变革的目标和力度越激进，变革就越容易与现行的常规做法相偏离，就会由此产生更加棘手的制度困境，改革失败的风险就越大，这将对制度的践行者提出更高的能力要求。回顾南方科技大学从决定筹建到获得批准成立这一过程，不难发现，南方科技大学力倡自主招生、自授学位的“一步到位”式办学自主权改革，试图在短时间内创办一所小规模高质量、培养拔尖创新人才的研究型大学，这一高调的目标定位与改革举措，不断挑战着我国现行的教育管理体制，在现实中遭遇到现行法律制度刚性规定的阻力，制度创新一度面临“进入壁垒”①。 国家层面的教育改革总目标往往具有模糊的特性，这样便于适用不同地方具体的、现实的制度情境，充分考虑到政策的地方差异性和可变性，顾及地方的具体实施状况。但模糊性的目标往往使政策执行人员不容易清晰地把握好政策倡导的意图及其实现的手段。如义务教育阶段教师绩效考核的内容包括师德和教育教学、从事班主任工作等方面的实绩，原则上要求将师德作为绩效考核内容的首位，不得把升学率作为考核指标，但在现实中，学校制订的教师绩效考核体系有明显简单化倾向，如何将师德这一模糊性目标细化为具体的考量指标，在制度目标达成过程中往往非常困难。 (二)制度主体 从抽象的意义上来看，制度的主体是人。但“人作为一个‘类’的概念，这一主体是虚置的”[4](P164)。作为“类”的概念的人在现实社会中外化为不同性质的具体实践者。制度主体包括制度制定者和制度执行者两大类。制度变革涉及一个由谁发动、由谁进行制度选择的问题，即制度变革主体的问题，集中表现在制度主体所应具备的制度能力和制度知识两个方面的素质。 制度主体能力是指制度变革主体的一种能力品质。在一定程度上，正是因为制度主体能够有力地发挥其组织和解决政策问题的能力，由此才会产生有效的政策工具。如自1999年国家助学贷款制度实行以来，为解决旨在促进公平的政策目标，保障家庭经济困难学生拥有公平的高等教育入学机会，政府针对助学贷款在不同时期的实践中出现的各种问题，及时颁布了十多个政策性文件来加以协调和应对。在这个过程中，教育部积极协调财政部、中国人民银行、银监会等有关部门进行政策调整，逐步完善了资助保障体系及配套制度，基本克服了我国助学贷款前期制度设计的缺陷，即政策性目标和金融手段之间的矛盾，制度主体主动优化制度供给的能力在该制度案例中得到了很好的体现。制度主体能否具有变革意识和变革能力，愿不愿意根据已经发生变化了的制度实施环境和现实条件，积极主动地提升自己的制度能力，直接决定着教育变革能不能发生，以及教育改革成功的几率。在这个意义上，我们说制度主体的制度能力是我国社会转型时期决定教育改革成效的核心能力。 有效的制度安排与制度实践，往往与制度变革主体所具备的相关制度知识相互关联。一方面，“制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府也不可能建立一个正确的制度安排”[5](P400)。制度制定主体对制度知识的掌握与驾驭能力，直接决定着能否提供特定的可行性制度安排。另一方面，改革“资源的作用取决于其使用情况，如果实践者是资源的使用者，那么资源的作用就部分取决于实践者的知识、技能以及其所处的环境”[6]。也就是说，作为制度主体的实践者的知识能够调和政策和实践之间的关系，使教育政策得到更有效的执行。为此，制度制定者需要了解教育实践的知识和教育实践者的可能需求，以及明白哪些工具是有效的知识，而教育制度制定者和教育实践者在政策创新中往往缺失这些知识。从知识视角来看，教育制度知识作为教育制度主体成员之间的一种共同的教育信息，本质上是人们对于教育活动及教育关系的一种信息符号的确认。社会科学知识(包括教育科学知识)同样是影响教育制度变革方案设计和选择的最基本的因素之一，它有利于增进制度主体理解和把握教育改革现实与未来发展的能力，从而是教育制度合理化变革的强大动力。[7]分析和研究制度主体所应具备的制度知识，是人们认识和优化教育改革的一个基本视角。
