帮助欠发达地区居民接受学前教育，进而促进社会公平，是政府学前教育投入的重要原因。大量研究表明，我国学前教育在城乡间、地区间以及社会群体间呈现出越来越明显的不公平。因此，提高农村地区(经济欠发达地区)享有的公共学前教育资源，成为政府推进学前教育公平的重点和难点。①对此，学者们提出三种政策思路，即实施财政转移支付、调整事权以及取消户籍分割，分别称为“动钱”、“动事”与“动人”的思路。 “动钱”的思路认为促进学前教育公平依然应该主要依靠转移支付制度，只不过现有的转移支付制度需要完善，迫切需要解决转移支付资金供给主体、资金规模、资金分配以及使用绩效等问题。[1][2]持“动事”观点者认为现有的学前教育事权主要是县甚至乡镇的责任，而拥有更多财权和资源分配权的上级政府却在学前教育责任上弱化，导致财权事权不匹配。据此，他们主张，事权调整比转移支付更能解决教育的地区差异和保障公共教育投入。[3][4]“动人”的思路认为不能简单地将中国基础教育支出的不足归因于“钱”的总量问题，更不能简单地将它归咎于基础教育财政的分权体制。研究者通过一系列严谨的经验研究证明，户籍制度所产生的身份差异导致基本公共服务不均等与福利差异，于是，他们特别强调“动人”的重要性——放开户籍制度障碍，让劳动力自由流动，让农村劳动力向城市转移，让劳动力从内地流往东部大城市，伴随着劳动力的充分流动，基本公共服务(包括学前教育)自然也就趋向于平衡。[5][6] 从长远看，转移支付制度仍然是实现学前教育公平的长期政策选择。首先，教育方面的转移支付在我国已实行多年，积累了较为丰富的经验，那些被人所诟病的技术问题抑或转移支付资金的低效率恰恰是这个体系运行多年后暴露出的问题，这正是政策部门需要完善该体系的时候，这种循序渐进的操作策略符合事物发展的自然规律。此外，包括学前教育在内的教育转移支付仅仅是我国庞大的转移支付体系中的一个有机组成部分，而总体层面上的转移支付体系正在朝着科学、规范与透明的方向迈进。其次，假如全面调整教育事权，带来的则是体制的又一次大转型，而体制调整的成本往往是巨大的，“得与失”并非事先就能清晰地计算清楚。而且事权的调整仍然回避不了转移支付体系中存在的一些典型问题。再次，户籍制度的确是当前阻碍实现教育公平的一个巨大体制障碍。但乐观地看，随着市场化改革的深入，这种体制性障碍及伴随着的福利群分效应将逐渐减弱。事实上，户籍制度在一些城市已经出现了改革的迹象。但从长远看，即使解除了限制人口自由流动的障碍，地区经济差距仍将存在，地方政府的学前教育投入仍然存在不均等，这已经被市场化程度较高的国家和地区所证实。 从实践层面上来讲，国家也在进一步完善现有的转移支付制度，旨在促进教育公平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布之后，特别是学前教育三年行动计划实施之后，中央和省级政府对学前教育转移支付力度大大增加。其中“十二五”期间中央财政安排500亿元资金重点支持中西部地区和东部困难地区学前教育发展，各省(市、自治区)也纷纷制定各自的“学前教育三年行动计划”、“学前教育资助制度”等相关财政扶持学前教育发展政策，加强对家庭经济困难儿童入园、乡镇中心幼儿园建设、民办幼儿园发展、幼儿教师素质提升等方面的补贴力度。这些转移支付的初衷均是缩小学前教育地区差距或城乡差距，那么，转移支付是否实现了预期目标、促进了学前教育公平?谁是学前教育转移支付的受益人?对这些问题的回答有助于我们进一步完善现有的学前教育转移支付制度，更好地促进教育公平。 一、研究方法 受益归宿分析是国际上衡量公共支出公平性的常用方法。该方法采用某种福利指标(例如消费、收入)将个人和家庭进行排序，②以各个群体享有的公共支出份额作为受益的衡量指标。如果一个群体享有的公共支出份额超过其所占总人口比例，此群体则为公共支出的受益者；反之，如果享有的公共支出份额低于其所占总人口的比例，此群体则为公共支出的受损者。评判公共支出的公平性，可以借鉴收入分配公平洛伦兹曲线的构造方式，分别以各群体的人口累积比及享有公共支出份额累积比为横纵坐标，描绘出公共支出集中曲线。如果集中曲线位于45度对角直线上方，意味着低收入群体享有公共支出份额超过其所占人口比例，该项公共支出的主要受益者为低收入群体，称为“有利于穷人的公共支出”(propoor)。该项支出有助于缩小已有的社会差距，促进社会公平。反之，如果集中曲线位于45度对角直线下方，意味着低收入群体享有公共支出份额低于其所占人口比例，那么，该项公共支出的主要受益者为高收入群体，该项公共支出是有利于富人的(prorich)。 这种受益归宿分析法主要用来反映公共支出的平均受益情况，通常称为平均归宿分析，按照这种方法的严格要求，分析对象应是家庭或个人。但是由于缺乏家庭微观数据，这里借鉴世界银行对我国教育支出受益归宿的地区分组方法。[7]我们以县域作为分析单位，以各县城市、农村人口比例为权重，以城镇人均可支配收入、农村人均纯收入指标进行加权平均，以此求出的人均收入作为排序的福利指标。
