中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2014)02-0090-05 DOI：10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2014.2.016 教育政策本质是对教育利益的配置，而利益相关者参与教育决策是教育政策公平、有效的基本条件。在我国教育政策中，不同程度的利益相关者缺席已成为影响教育政策公平性和有效性的重要因素。要想发现利益相关者缺席现象的深层原因，就需要到教育政策的利益相关者构成和彼此间的博弈关系中去寻找。 一、教育政策与利益 (一)政策与利益分配 美国政治学家戴维·伊斯顿认为，政策是政治系统权威性决定的输出，是为整个社会所做的权威性价值分配。而利益是人们结成政治关系的出发点，是社会成员行动的动因，是一切社会政治组织及其制度的基础。[1](P59)因此，从某种意义上说，“价值分配”的实质是利益分配。政府通过政策实际分配的是各类社会资源，既包括人、财、物、空间场地等有形资源，也包括技术、知识、组织、社会关系等无形资源。随着各类社会事务和关系的日益复杂，越来越多的公共决策都需要不同社会主体的广泛参与。根据新公共管理理论，各种社会主体在参与决策的过程中无法彻底摆脱其“理性经济人”特征，他们会运用其所掌握的政治资源，来努力表达其利益要求和愿望，从而影响政府决策，以期在最终政策结果中实现自我利益最大化。由于需求不同，各方利益难免会相互冲突。因此，决策的过程实际上是一个多方利益相互冲突与协调的过程——即利益博弈的过程，最后制定出的政策则是这场博弈的结果。也就是说，一个政策的出台，就是对社会资源的一次分配，体现了各参与方的利益分配关系。当然，政府在折中和平衡各方利益的同时实质上也参与到利益博弈之中，除了其本身同样具有“经济人”特征以外，另一个重要原因是要确保政策价值和目标取向的“公共性”[2](P8)。 (二)教育政策复杂的利益关系 作为公共政策的一部分，教育政策本质上同样是利益分配，但教育政策涉及的利益分配与其他领域有着明显区别，这也决定了教育政策中利益博弈性质的特殊性。首先，公平是教育政策的核心价值取向。人非生而平等，而教育是实现人获得后天发展的重要手段，是社会流动的阶梯和推进社会公平的有效途径。因此，政府在制定教育政策时要以“公平”作为核心价值取向。第二，教育政策的利益关系更加错综复杂。正如柯伯思所言，与其他公共领域的政策不同，几乎所有的社会成员都在直接或间接与教育政策存在着利益联系。因为每个人的一生基本上都无法摆脱和教育的关系，一项教育政策的出台不是影响到我们自己，就是影响到我们的亲人。由此也导致教育政策的利益关系构成更加复杂。不仅包括中央-地方、政府-教育行政部门、教育行政部门-学校、学校-教师-学生-家长之间的利益关系，还会涉及教育行政部门-企业等社会力量、学校-学校、地区-地区以及各级各类教育之间的利益关系；不仅包括全局利益和局部利益，而且还包括大量的部门利益和个人利益；不仅有直接利益相关者，还有大量的间接利益相关者。第三，教育政策目标的公共价值取向具有更为明显的利他性特征。任何教育政策目标和价值最终都要体现在学生个体发展方面，因此教育政策中的利益配置并不仅仅包括金钱和权力，更重要的是对学生个体发展权利的分配、发展机会的分配、发展条件分配等方面。 二、教育政策的利益相关者分析 与其他公共政策相比，教育政策的利益主体更加庞杂，所构成的各利益主体间的利益博弈关系和形式也更加交错复杂。在讨论教育政策中的利益博弈之前，需要首先明确到底有哪些利益主体参与其中，即教育政策过程中涉及哪些利益相关者。因为教育政策利益博弈就是这些利益相关者之间的博弈。 (一)利益相关者及其分类 国内外关于“利益相关者”有许多概念界定，其中弗里曼(Freeman)的界定颇具代表意义，他认为利益相关者包括“任何可以影响组织目标的实现或受该目标影响的群体或个人”[3](P2-38)。依此推演，教育政策利益相关者应包括那些影响教育政策决策，以及由于教育政策执行而受到影响的群体和个人。这些群体和个人“以不同的方式与教育政策问题发生各种联系的，会因为教育政策而获得或失去资源与利益”[4]。从现实出发，在以“代议制”为主要形式的现代国家决策中，民主参与和决策效率是一对天然的矛盾，并非每一个利益相关者都能够深入参与并影响决策。另外，作为公共政策一部分的教育政策可能会涉及社会每一个群体和个人的利益，但是每一项教育政策都有相对集中的利益分配范围，只有处于政策调整范围内的社会群体和个人才会受到政策的显著影响，同时也具有较为强烈的政策参与需求和意愿。因此，教育政策的利益相关者身份确认就至关重要。米切尔(Mitchell)认为，利益相关者须具有三个属性之一：合法性(Legitimacy)，即被法律和道德认可；影响力(Power)，具有影响组织的地位、能力和手段；紧迫性(Urgency)，其要求或主张可立即引起组织决策者的关注。[5]并以此为基础进行了利益相关者分类(见图1)。这为我们确定某项教育政策的利益相关者提供了一种很好的参考框架。其中，权威利益相关者、关键利益相关者、危险利益相关者和从属利益相关者往往是教育政策利益博弈的重点。而另外三类利益相关者则往往作为潜在利益给予考虑。
图1 利益相关者分类图 (二)如何看待教育政策的利益相关者 不同教育政策分配利益的范围不同，所涉及的利益相关者也有区别。以“流动儿童义务教育阶段入学”政策为例，主要涉及政府、学校、学生及家长三类利益主体。其中政府包括中央政府、流入地政府和流出地政府；学校包括公立中小学和民办打工子弟学校；儿童及家长则包括城市儿童及家长和流动儿童及家长。[6]在该政策中，中央政府是国家的代表，是国家整体教育利益的代表，是最终决策者，天然成为“权威利益相关者”；儿童及家长是最直接的利益相关者，不但拥有合法性地位，同时还拥有强烈的利益表达需求，但只有通过合法稳定的组织形式才能发挥其影响力，常常处于“从属利益相关者”地位；虽然同为地方政府，但是流入地政府和流出地政府的利益相关者位置是截然不同，流出地往往作为旁观者或局外人以“或有利益相关者”身份出现，而流入地政府往往是该政策的“关键利益相关者”，也是利益博弈的集中点。流入地政府不仅是国家整体教育利益和地方局部教育利益的矛盾统一体，同时也是城市儿童及家长和流动儿童及家长之间对抗性博弈的结合点。在该政策中，地方教育行政机构和地方政府是“同一”身份，没有太大的角色差异；新闻媒体也作为一个利益相关者出现，但其角色是随着其在不同政策阶段发挥作用的不同而在各种利益相关者身份之间摇摆的。再以“代课教师清退”政策为例，其涉及的利益相关者可分为政府、学校、教师、学生、新闻媒体等几类。其中，地方教育行政部门出现在政府之前成为矛盾的集中点，而教师群体则分化为正式教师和代课教师，其中代课教师是最直接的利益相关者，而正式教师多以或有利益相关者身份出现。
