私立教育发展中政府的角色与理念：国际比较的视角

       一、国际上私立教育发展中政府的扶持角色

       规模与质量是考量私立教育在国家教育体系中地位的主要指标。研究发现，各国私立教育大多呈现出“双峰结构”的发展态势，据联合国教科文组织的统计数据显示，大部分国家私立学前教育和高等教育阶段的入学率都超过了40％，而在基础教育阶段平均比重小于10％。[1]即使在比重较小的基础教育阶段，像美国、英国等国家的私立学校呈现出“规模小、质量高、特色鲜明”的特点，承担起培养国家精英人才的任务。整体上看，私立学校和公立学校一样承担国家教育任务，而且私立学校办学体制灵活、教学质量高、特色明显，一定程度上能给公立学校带来良性压力和竞争。正是因为私立教育在这些方面的作用，美日等国都充分认识到私立教育的作用并制定相应的扶持政策，他们的政府在建构私立教育国家扶持体系中扮演着重要角色。

       1.私立教育法律的制定者

       各国对私立教育的扶持一般都是从法律上的扶持开始，这主要有两层意义：一是在宪法或普通教育法中确立私立教育在整个教育事业中的地位和作用。如日本1946年《日本国宪法》和1947年的《教育基本法》均给私立高校在学校教育中以适当的法定地位，肯定了私立高校与国立、公立高校同样担负着公共教育的重任，而不仅仅是对国立、公立高校的补充。[2]二是通过法律确定扶持私立教育是政府应有的义务或职责。如1975年日本制定的《私立学校振兴助成法》正式确立了政府对私立高校的经常费补助金制度。[3]韩国1963年的《私立学校法》不仅赋予私立学校法人地位，而且还在第6条中规定中央和地方两级政府应对私立学校提供适当资助。[4]

       立法为政府扶持私立教育提供便利，如突破公共财政扶持私立教育的障碍以及给私立学校税费优惠等。例如，美国通过立法给予非营利私立学校税费优惠，《国内税收法》第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦收入税，条件是：“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。[5]

       2.私立教育扶持政策的制定者

       私立教育政府扶持体系由各种扶持政策有机构成。各国根据本国国情及私立教育发展的时代特点与区域特点制定出促进私立教育发展的各项政策。在长期实践和探索中，美、日等国政府扶持私立教育发展的机制逐步完善，主要体现在扶持体系的系统性和扶持策略的多样性上。从国际上看，各国政府制定的扶持策略主要有：立法、财政直接补贴、税费优惠、学生奖助、教师薪水支付、科研资助、交通补贴、贷款贴息以及设备和教材购买补贴等10个方面。

      

       如表所示，在我们所选取的样本国家中，每个国家扶持体系中包含的扶持政策平均为6项，如澳大利亚8项、日本8项、韩国6项、美国5项、法国4项。从单项策略比较看，6个国家给予私立学校税费优惠，5个国家实施中央政府经常性财政补助和学生奖助政策，3个国家给予私校科研资助和教材津贴，2个国家制定私立学校法、设立私立教育发展基金会和提供贷款利息补贴及交通补贴，一个国家直接支付私校教师薪水。整体上看，私立教育较发达国家的扶持体系完整且多元，立法、直接财政补助、税费优惠是各国政府扶持私立教育主要的通用策略。

       3.私立教育扶持策略的执行者

       扶持私立教育的政府主体分为中央政府和地方政府两个层级，两者在扶持政策执行中扮演的角色不同，前者对私立教育的补助侧重统筹覆盖，注重公平；后者对私立教育的扶持更加注重区域性，且因财政状况不同而扶持力度不同。两者功能因政治体制差异而有所不同，在分权制国家多由地方政府承担主要扶持职责；中央集权制国家多由中央政府承担主要职责，但非一概而论。

       相对而言，中央政府在扶持体系建构中的作用更大，澳大利亚私立学校办学经费的40％来自联邦政府，而来自州政府的经费部分各州因经济状况存在差异，如2004年新南威尔士州给予私立学校的资助达到5亿澳元，而各州政府对当地私立学校的资助总额才只有18.6亿澳元。[6]即使像美国联邦政府对私立大学没有直接的财政投入，但通过竞争，私立大学仍然可以从联邦政府获得大量科研经费，而且近些年来美国私立中小学发展呈现出国家化趋势，联邦政府给予部分州私立学校一定的财政补助，通过税费减免、学费税前抵扣、学费退税、教育券等各种政策促进了私立学校的发展。[7]

       4.私立学校规范办学的监督者

       规范发展是私立学校获得政府扶持的前提，而且大部分国家对私立教育的扶持与监管是结合在一起的，如政府给予学校直接财政补助的同时，往往都会要求学校财务透明规范等。美国对私立学校的税费优惠和捐赠配套都是建立在非营利学校的基础上。日本修订后的《私立学校法》要求不管是否接受政府补助，所有学校法人均必须根据利害人(学生及保护者、有雇佣契约者、债权人、抵押权人)的要求公开信息，包括财务文件(财产目录、借贷对照表、收支计算书)、事业报告书、监察报告书等。