在中国漫长的传统社会里，与灿烂的农业文明相适应，创构了一整套发达的行政制度。经过清代对2000余年行政经验的总结完善，使得传统行政制度表面上看在多方面具备了向现代化转换的雏形：在世俗伦理观念基础上设立了各司其职、专门化的行政机构；由职业化的文官按照高度理性化和完全有案可稽的例则从事行政管理；而获文官地位须经过一整套完备的规则和程序，中央政府具有高度权威，可以有效地控制全国并提取社会资源。一般说来，这被公认为具有启动现代化的良好条件。或许可以认为，正是因为传统行政制度过于发达和成熟了，在没有遇到外部强度挑战的情况下，不具有启动现代化的契机。所以自16、17世纪开始的人类现代化进程的队伍中，没有东方文明大国的身影。直到19世纪中叶，“天朝大国”的大门，被“蛮夷之邦”的坚船利炮打开，传统行政制度遇到了外部强烈冲击。按照现代化理论，当传统社会面对西方文明的外部挑战和现代化示范时，开始对这种冲击作出反应，实际上就启动了现代化的进程，此即所谓的“后发外生型现代化”。中国传统行政制度正是在西方霸权威胁和文明示范这种关键性启动要素的冲击下开始向现代化过渡的。 研究表明，后发外生型现代化成败的关键，是政府特别是中央政府回应挑战的能力，尤其是其价值取向、决策能力和制度创新能力。但当时的政治精英却是以一种文化中心主义的价值观去看待外部挑战的，认为中国的政治制度、行政设施、道德教化，“事事远出西人之上”，故最终必能以华化夷，皆归宗于悠久的中华文明。基于这种价值观，中央政府对外部冲击的反应是迟钝和麻木的，最高决策层所关心的是固守传统而不是如何创新，这就表明，中央政府不具备启动现代化的主导能力，实际上意味着传统行政制度到现代中央集权的科层制之间，没有直接的转换通道，需要经历一个权力与资源分散过程，才能实现现代化的启动，进而重新整合，建立具有现代化政策取向的新的中央集权政府。历史恰恰提供了这样的机遇：太平天国运动。太平天国运动爆发后，由于“这个相当了不起的政治体系被行政管理上过份的中央集权压得喘不过气来”（见吉尔伯特·罗兹曼《中国的现代化》），运转严重失灵，不得不两害相权取其轻，下放军权和财权，随之导致高度中央集权制被打开缺口，并逐步形成了地方分权化的行政权力纵向配置格局。 地方分权化对中国现代化的启动的确起到了推动作用。学术界公认的事实是：中国现代化的真正启动是在19世纪60年代，其标志是洋务运动。洋务运动的兴办可以认为是一场工业化运动，亦即技术层面的现代化运动，而这场运动的中坚力量是作为省级行政长官的地方督抚，中央政府虽然也在一定程度上给予了某些支持，但基本上没有发挥作为中央政府所应履行的职能：既没有制定任何产业发展政策，也未建立新的经济管理机构来参与新产业的发展业务。属于现代工业、交通运输业的创办和发展，基本上是由地方督抚凭藉对一方资源的控制而推进的。也就是说，中国现代化的起步依靠的是对社会资源具有有限配置力量的地方行政长官的行政才能和个人见识，这种推动机制是非制度化的，这不仅极大地制约了现代化的进程，也进一步削弱了中央政府的整合能力。 技术层面的现代化的启动，迫切要求政府行政职能的扩大和制度创新；19世纪60年代租界制度日渐成熟，公共租界内完全按照西方模式设计和运作的新型行政制度又发挥了现实的示范作用，对中国政治以及中国整个内政发挥着重大影响，“中国过时的行政制度，已经无法应付与西方列强接触而产生的各种问题”，曾经长期担任海关行政长官总税务司的英人赫德也断言，“如果帝国政府不进行行政改革，将难以应付新局面的挑战”。特别是甲午战争败于日本之后，正如梁启超认为的“朝野乃知旧法之不足恃”，由先前“从器物上感觉不足”，到“从制度上感觉不足”。其中知识精英以康有为为代表，他的行政改革建议的深层次涵义在于：行政的原则不应再是为朝廷的安定而牺牲效率，而应是讲求效率为全国服务。他所主张的实质是改革行政制度的运用原则而保留其大体的结构，以加强行政效能为目标。政治精英以张之洞为代表，他虽然仍坚持“中体西用”的说法，但对改革行政管理却认为大有必要。正是在这种背景下终于促成了1898年的百日维新。这场改革由于上层权力之争和既得利益集团的抵制而流产，但行政改革的必要性却并非因此而消失，仅仅过了两年，扼杀戊戌变法的刽子手却成了变法遗嘱的执行人，“内恐舆情之反侧，又外惧强邻之责言，乃取戊已两年初举之而复废之政，陆续施行，以表明国家实有维新之意。” 如果说，自19世纪60年代开始的洋务运动标志着技术层面的现代化的真正启动的话，那么，1901年清政府宣布实行“新政”，则标志着制度层面现代化的真正启动。从1901年初清政府宣布实行新政，到1906年9月宣布预备立宪，直到1908年8月公布《钦定宪法大纲》，就整体思路而言，是从行政改革入手的。无论是1901年1月《上谕》所列“朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”，还是“预备立宪诏”所说“廓清积弊，明定责成、必从官制入手”，都体现了从行政改革入手的思路。正如费正清等所说“在清政府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度的改革。” 20世纪伊始启动的行政制度现代化进程，是在外部强度刺激和内部合法性危机加剧的情况下，由中央政府主导的全面的行政改革，经历了由具体制度的创新，新型行政机构的设立，行政领导制度的变易，行政职能的扩大化，行政权力的分化与行政结构的整合，直至行政体制的根本性转型。中国传统行政制度在20世纪的头10年，基本上完成了向现代行政制度的转型。这主要表现在：
