在当代西方主要资本主义国家里，尽管反对的呼声一再高涨，政府的权力与能力还是随着社会——经济——文化和国际环境的变化，迅速地向社会生活的各个领域扩展。对这一现象的考查，除了追寻其外在的诱因之外，还需从其政府权能的理论设定与制度构架的内在关系中去寻找。假如把有关西方政府权能的理论与其政府实践置于历史长河中考察的话，不难看出二者间的矛盾甚至是背离。从中我们可以透视出，为一些西方国家所鼓吹和意欲向全球推行的所谓先进的政治文明和制度文明恰恰存在着内在的困境与局限。 一、西方政府观念与政府实践的背离 自近代以来，居西方正统政治理论的自由主义理论，一直把“有限政府”作为其具体制度设计的一般指向，要求政府权力的设置和行使都应有明确的边界或受到有效的箝制。在资产阶级革命时代，早期的自由主义政治理论，试图以天赋人权和自由宪政原则，构建起对政府权能进行约束的道德与政制边际，甚至不惜以个人与社会为一方、以政府为另一方的二元分离和对抗形式，来柔化和弱化集权而又专制的封建王权政府，从而最早构筑了近代意义上的有限政府观念。亚当·斯密等古典自由主义经济学家，则把资产阶级的自信建立在对市场，即“自然的自由制度”的无声强制上，主张通过自由竞争的市场制度来分散和限制政府权能，只要求维持最弱意义上的有限政府来维护必然的公共秩序。近代以来，边沁、约翰·密尔等人又在功利主义基础上，提出了用开明社会和开明立法来维护个人与社会自由、限制政府的政治主张[1]。直至本世纪70年代政治上的新保守主义的重新高涨，无不反映了资产阶级从个人主义与私有财产权出发，要求自身的利益不受政府任意干涉与剥夺的心声，以及进行制度设定的努力。 但是，与资产阶级的主观愿望相反，在整个资本主义从发生、成长到成熟的发展过程中，无不伴随着国家的积极活动，以及政府规模持续不断的增长趋势。即使是在亚当·斯密时期，资产阶级也不得不利用国家采取积极的行动，通过取消限制性立法和各种限制资本自由的行会式制度规范体系，来促进资本主义经济总量的增长。竞争性的资本主义市场经济只是起到了分散和限制政府权力的作用。并没有降低和削弱政府的权力和实际能力。相反，从总体上来看，西方资产阶级政府的作用、力量和能力是与市场经济的发展和成熟同步增加的。在资本主义原始积累时期，“政府，如亨利八世等等的政府，是作为历史上解体过程的条件而出现的，是作为资本存在条件的创造者而出现的——这已为历史所证明[2]。这种职能突出地表现在重商主义理论之中，以及在英国早期，由政府支持的“羊吃人”的圈地运动和残酷而野蛮的殖民活动中。那时的政府利用公开的暴力承担着新社会“接生婆”的功能；在工业革命时期，政府主要承担两种社会经济功能，第一种可以叫做“先决条件论”或称“制度论”，这个论点认为：因制度上的“障碍”正在抑制经济发展的地方，国家进行干涉是必要的；第二个职能是当社会成本利益和私人权益产生重大差异时，国家采取行动来促进经济增长[3]。借此功能，国家行为开始向生产与分配领域扩展；当十九世纪后期，工业革命和资本主义制度相结合后产生的各种社会弊病进一步显现、社会冲突日益加剧时，政府在增强镇压职能的同时，积极地发起或被动地领导了各种旨在缓和矛盾、促进起码的社会公平与平等的社会改良运动。二战以后，在凯恩斯理论的支持下，以及资本主义与社会主义的相互竞争和影响下，西方主要资本主义国家的政府权能结构和范围更发生了令人瞩目的变化，政府之手甚至有取代那只神秘的“看不见的手”之嫌，社会经济功能空前膨胀；在后工业社会中，国家活动进一步延伸到思想文化领域，已全面控制和同化了普通公民的思想意识和道德评价，发展出一种新型政治功能，即意识形态功能。政府的职能不断地从经济的政治领域，向经济、文化和日常生活领域扩展和渗透，并借此发展了诸多的权能，政治变得更加强大了。由此可以看出，在工业资本主义的历史中，经济自由主义只是短短的一段插曲。到19世纪最后二十五年，主要国家的潮流就发生了变化，此后，国家就担负起更大、更积极的经济和社会任务。[4]到了20世纪，正如英国学者萨蒙·乔达克所说：“国家演变成一种更大的结构——新国家。”[5] 政府与市民社会之间权能关系配置的上述变动，是资本主义生产力与生产关系矛盾运动的外化形式之一，反映着西方资本主义社会内部观念和社会制度结构的深层冲突：在求得某种平衡的理论与制度设计中，又面临着在基本的制度框架内无法超越的价值与结构间的几组悖论。 二、隐含在政府权能构架中的几组悖论 悖论之一：私有财产权与代议制民主。 从洛克以来的西方自由主义传统一直在两个意义上谈论财产权：其一是把财产权与自由、效率乃至个性的独立发展联系到一起。按照这种观念，私有财产权的范围越宽泛越好，越少受外在的干扰越好。个人积聚财产的自由度越大，个人自由选择的程度就越高，从而个人自由也越大。“这种思路源于约翰·洛克关于物质财产是个人自由的延伸的概念，即私人财产是拓宽人们行动范围的工具”[6]；其二是把财产权保护与政府目的联系到一起，进而把创造财产安全与创造财产自由发展和高效积聚的外部环境，作为政府的唯一目的。据此，它要求政府对财产权的非保护性干扰越少越好，并把这看成是政府权能扩展与收缩的底线（过大会干扰财产自由，过小会失去保护性功能）。在资产阶级自由财产权主张基础上形成的有限政府，以代议制民主政体作为其最好的政府形式。据说，这种政府形式可以使政府的行动和主张有效地受到财产持有人的监督与控制，达到类似于自己服从自己，自己保护自己的效能。可是，历史自身的运动突破了理论设定的完美，财产权和代议制民主在各自的历史发展中开始背离了其初始的契合。 首先是财产权自身发生了变动。一方面，因为货币的使用扩大了财产积累的洛克式的自然限制。洛克的财产权之所以不对其他人构成侵犯，是基于这样两个假设性前提：1.每个人对财产的占有以供自身享用为度；2.自然是丰裕的，上帝是恩慧的，每个人都可以通过劳动，取得属于自身的一份财产，而又不构成对他人自由的侵犯[7]。但在实际的经济生活中，资源是相对稀缺的，财富是可以无限制积累与扩张的。在无节制的市场制度下，私有制历史发展的逻辑必然是两极分化与贫富不均。一旦出现这种局面，财产权与自由就开始分离了。对财产权的绝对主张，就只与少数人的自由相联系，而与大多数人的自由开始背离（无财产即无自由）。这样，按照洛克关于财产与自由的逻辑来看，“让众人保持与资产的距离可被视作是对个人自由的侵犯。财产由国家一个个体占有，两亿美国人对于财产的权利就被褫夺了。”[8]这时，自由开始反对财产权本身了，对其提出了限制的要求；另一方面，随着财产从有形向无形体财产（如货币），进而向无形财产（如商誉、商标专利保护等）概念的发展，政府更多地参与了私人财产的创造。“我们的政府象无中生有似地制造出财富来，颁发专利权、版权、广播执照、出租汽车标记和搬运证件”[9]。政府对财产创造的渗透，也要求个人基于财产的自由主张受到限制。
