【提要】 弹劾制肇始于英国，与议会制的形成和发展相伴随。其理论根基是“分权与制衡”和“议会至上”学说，继英国之后，美、法、德、意等国纷纷效仿。由于各国政治制度的运作程序、文化背景和观念形态有所不同，因而决定其被弹劾的对象、行为，弹劾案的提起、审理机关和处理结果等不尽相同。弹劾制作为议会的一种重要的监督手段，在经历了理论上的挑战和事实上的冲击之后仍保留至今，并对维护西方国家的宪政制度，抑制权力腐败，起着不可低估的作用。 【关键词】 弹劾制 分权 制衡 在资本主义制度下，为确保政治自由，杜绝权力滥用，它们确曾启用了诸多的约束手段，如司法审查权，总统的口袋否决权和搁延否决权，议会的质询权和不信任投票制度等。但从宪政发展史的角度考察，最早出现的制约机制似乎莫过于弹劾制度。 一、弹劾制度的缘起 弹劾，译自于英文中的“Impeachment”， 指的是西方国家议会对政府的高官犯罪或有严重的失职行为进行控告和制裁的制度。 作为议会对政府及其高官的监督权之一的弹劾权最早产生于英国，而弹劾之产生又是与其代议制的形式一脉相承的。如大家所知道的，英国的代议制度源于欧洲中世纪封建社会的等级会议，可溯及撒克逊时英王的咨询机构“贤人会议”，参加该会议的成员主要是一些所谓贤达之士。他们仅就英王的疑难问题向国王提供参考意见，尚不具备近代代议机关议员的资格。1215年，英王约翰被迫颁布《大宪章》。该宪章规定国王未经有封建主参加的大会讨论通过就不得征税。也就是此时，贤人会议便被这种大会所取代。1265年，领导反对英王亨利三世战争的获胜者西蒙·德·孟福德诸侯主持召开了由诸侯、中小贵族以及从若干重要城市邀请而来的市民代表参加的大会议。于是，处于萌芽状态的英国代议机构——等级会议开始形成。尔后，由于各阶层政治和经济利益息息相关，所以各郡骑士和市民代表经常单独在一起举行例会。到了1343年，这种会议便演变为既对立又统一的两大集团——贵族院与平民院，他们组成了国会。随着资本主义因素在英国封建社会内部的孕育和发展，资产阶级和新贵族不安于现状，联合起来把茅头直指王权，经过长时间的进逼和退让的复杂斗争，在1688年终于取得了“光荣革命”的胜利。翌年，国会又通过了英国宪政史上具有划时代意义的宪法性文件《权利法案》。该法案的颁布一则昭示着王权的日渐萎缩和衰落，另一则标志着超越王权之上的资产阶级议会主权已正式确立。就在英国的国会由等级会议到近代议会制度的演变过程中，英国议会曾两度巧妙地运用弹劾权对政要们的违法及失职行为实施了弹劾并取得首战告捷的胜利。第一次是1376年，即爱德华三世在位期间，由于其时英国国库不正案，议会中的下院（平民院）遂对拉丁芮爵士，乃菲尔爵士等提出弹劾，经上院（贵族院）审理后，拉丁芮被判免职和监禁，乃菲尔被判免职， 其余4人被判监禁。至此，在英国乃至世界宪政史上首开由议会中的下院提出弹劾案，由上院审理，以达到监控政府官员行为之目的的制约机制的先河。第二次发生在斯图亚特王朝期间的1640年，当时由于新兴的资产阶级与国王在宗教、对外政策及征收赋税问题上存在着尖锐的对立，但国王的宠臣斯特拉福伯爵和路德大主教竭力支持和推行国王的反动政策，激怒了广大布民。此时，资产阶级势力占据上风的英国议会在市民的支持下逮捕了斯特拉福，下院以叛国罪对他进行弹劾，要求上院审判，结果是上院宣告对斯特拉福处以死刑。4年后， 议会又以同样的理由和程序处死了路德。有鉴于此，作为议会监督权之一的弹劾制度已正式形成。弹劾制度之所以首先在英国出现，除了反映议会的地位和权力日隆之外，还有其他的历史背景起作用，其中较为深刻的背景之一是当时的英国的司法机构尚未摆脱行政权的约束而独立，其政要的犯法行为不易受到法院制裁；另一个背景是责任内阁制还没有产生出来，议会对内阁投不信任票的制度亦未建立，一旦内阁大臣行为越轨，议会若不行使弹劾权的话，则无法使之去职；还有一个背景是政党制度特别是两党尚未形成，因而也就不存在在野党对当权党的官员实行制约与监督。因此，可以这么说，弹劾制度是英国议会权力扩张，王权节节衰退与国家统治的需要等综合因素的产物。 继英国之后，美国、法国、意大利等国相继爆发资产阶级革命，它们在革命成功后制定的成文宪法中，无不仿效英国的成功典范而建立起弹劾制度并延续至今。 二、议会至上——分权与制衡 如果弹劾制度在西方国家的诞生是出于国家现实统治的需要的话，那么我们同样可以认为它的产生是为了统治阶级思想理论的要求。从弹劾制度的最初运用到后期发展完善的历史轨迹来看，它无不以一定的思想理论作指导。 （一）议会至上理论。所谓“议会至上”，按照资产阶级学者的阐释，就是“国家主权虽然属于人民，但是人民所享有的主权，只是政治意义上的，至于法律上的主权，则属于议会。 ”〔1〕从历史上看，这一理论起源于中世纪的英国，以1215年《大宪章》的颁布为其标志，确立于英国资产阶级革命后的17、18世纪。它是在英国的议会与王权进行漫长殊死的斗争后所通过的一系列宪法性文件，诸如1628年的《权利请愿书》、1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》等最终获得确认的。其具体内容可概括为三个方面：第一，议会具有创制一切法律的垄断权，议会可以随时制定具有宪法性的法律和一般的法律，并可以随时修改和废止它们。第二，在议会之外，没有任何机关和个人能够宣告议会通过的法律无效。第三，议会是最高国家权力机关，在国家一切机构中处于最高地位，内阁须向议会负责并接受它的监督。〔2〕一言以蔽之， “英国议会除了不能把女人变成男人，或把男人变成女人之外，可以做一切事情。”〔3 〕由于英国议会处于国家权力金字塔的最顶端，并视监督内阁及其他国家机关为已任，因而作为监督权的外在表现之一的弹劾权在英国的诞生使是顺理成章的逻辑结论。此乃弹劾权形成的理论根据。 （二）分权与制衡理论。所谓“分权与制衡”，即是指“把国家权力分为立法、行政、司法三个部分，分别由三个国家机关独立行使，三个国家机关在行使权力的过程中保持互相牵制和相互平衡的关系。”〔4〕这一理论是由英国的洛克所倡导，法国的孟德斯鸠来完成。 其事实依据都是英国的“君主立宪制”。因为君主立宪制的形成过程，实际上就是从“等级分权”（国王、议会、平民）到阶级分权（封建统治阶级和资产阶级）的实现过程。在此过程中便“产生了同一机关不行使立法、行政、司法三权的‘普通法’原理”〔5〕。 洛克作为“光荣革命”后资产阶级利益的忠实代表者充分总结英国宪政的实践经验，并对这一经验辅之理论上的诠释。他认为，英国社会的政治权力可分为：立法权、执法权和对外权（联盟权）。“立法权是指享有运用权力来指导如何运用国家权力保卫这个社会及其成员的权力”〔6〕，“在一切场合， 只要政府存在，立法权是最高权力。”〔7 〕执行权和对外权是辅助的，隶属于立法权，但立法权和执行权“往往是分立的”，不同的人执掌不同的权力，这在“一切有节制的君主国家和组织良好的政府中都是如此。”〔8〕与此同时， 立法权要受到执法权的“牵制”即“外在制约”。洛克分权理论的重要特征是强调立法权和执行权的关系，不太重视执行权和对外权的区分。这恰恰反映了他竭力为“君主立宪制”，即立法权由资产阶级占优势的议会行使，君主则是“临朝不理政”或曰“统而不治”的国家的象征这一制度寻找理论根据的真实目的。继洛克之后，法国的孟德斯鸠则把英国的政治制度提高到宪法原则的高度来颂扬。他以“分权”和“自由”的紧密结合为基点，认为“看一个国家有三种权力：立法权；有关国家事项的行政权；有关民政法规的行政权。”〔9〕并主张三权应该分立。与洛克相比较， 孟德斯鸠“分权”理论的特点与重大贡献在于：（1）强调了司法独立， 由洛克实质上的两权分立发展成为三权分立。（2）突出了制衡原理，即“以权制权”的观念， 使分权理论从洛克的注重分权发展到既重分权又重制衡的完整理论形态。（3）严重地告诫社会：任何政府都有腐化的必然趋势， 要抑制腐化，保障自由，唯有分权，从而使分权制成为西方国家一项普遍性的宪政原则。弹劾制度便是西方国家以“分权与权衡”的理论用于宪政实践的一个有益尝试。
