作为政治学的一个分支学科，政策科学的研究正引起社会的普遍关注。在我国以市场经济体制为取向的改革逐步推进的今天，如何发挥政府的政策功能，如何以政府的权威性力量来解决进一步改革开放给我们带来的新问题，无疑给政策科学的发展提供了极好的契机。可以说，无论是从政治学的学科建设角度还是从社会发展的客观需要角度来看，在我们的政治学研究中，都有必要努力推进政策科学的新发展。 一 1951年美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lesswell）和丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）撰写出版了《政策科学：范围和方法的最新发展》一书，首次提出了政策科学的概念和体系，从而也第一次使政策研究具有了科学的形态，这标志着西方政策科学研究的开端。然而，刚刚兴起的政策科学，由于被当时盛极一时的行为主义研究浪潮所淹没而没有取得应有的发展。直到60年代中期以后，西方政策科学才开始崭露头角，并很快风靡西方各国，至今方兴未艾。 西方政策科学在六七十年代之所以能够得到空前的发展，既有理论研究上的原因，也有社会实践中的背景。 首先，综合多种学科的方法和经验来研究社会所面临的错综复杂的问题，政策科学担当了义不容辞的责任。在政策科学产生之初，学者们就把它界定为“解决社会问题，特别是那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。”[①a]即是说，由于政策的产生是多种知识不断积累、综合和运用的结果，所以作为研究政策的理论，就只能是一门综合运用各种科学知识和科学方法来研究政策及其运行的本质和规律的学问。现代社会问题的专门化和复杂化，使许多学科的单独研究不能适应客观的需要，于是，政策科学就承担了这种跨专业、跨学科和跨部门研究的任务。政策科学的研究者不断地克服各学科的偏狭，整合并创新不同学科的理论成果、技术手段、研究方法，力图在各门具体学科与政策系统之间构筑起一座桥梁，以运用各种知识和方法改进政策系统，更好地关注并解决社会政策问题。正是因为政策科学具有综合、交叉的学科特点，所以随着70年代其他学科的迅速发展和渗透，政策科学也得到了相应的发展。在70年代，系统科学、行为科学、管理科学等研究有了突破；与政府决策相关的组织理论、决策心理学等不断在社会科学领域得到广泛运用；同时，哲学、经济学、数学、统计学在理论和方法上也有不少新的发展。这些都为政策科学建构一个完善的学科体系奠定了基础。当然，西方政策科学的产生和发展与政治学的发展也有着密切的关系。因为从学科领域来说，政策科学毕竟属于政治学的一个分支，而且，“公共政策学是政治学发展到行为主义时期的产物。”[①b]在政治学的发展过程中，行为主义政治学从动态的视角研究社会公共权威的政策行为，认为这对于科学探讨和揭示政治活动的本质与规律具有重要价值。如果没有这些发展和渗透，就无法解释当代西方政策科学在现代社会诸多领域的广泛运用及其对于社会问题的发现、分析与解决上的卓越能力。可见，西方政策科学是在不断地对密集和多向度的人类知识系统的探求和运用中成长起来的。 其次，一系列社会现实问题的产生，为政策科学提供了用武之地。政策科学得以产生的基本前提是带有普遍性的现实社会问题的出现；政策科学理论体系的建构同样与对于社会问题内在矛盾的分析和解决密不可分。一般说来，政策科学是一门应用性学科，而不是单纯的学术理论研究。政策科学很强的实践性、应用性是其保持学科生命力和科学价值的重要源泉。美国兰德公司著名政策学家叶海卡·德罗尔（Yenezkel Dror）认为，“我们应尽可能地寻求科学的标准、利用科学的方法。但从根本上说，政策分析是一项‘实践的”而不是‘科学的’工作。”[②b]60至70年代，西方国家大量社会政策问题的涌现构成了政策科学蓬勃发展的实践背景。从60年代开始，西方国家出于政治、经济、文化的需求，开始重视对军事防御、国际战略、环境保护、种族关系、经济技术发展等一些具体社会政策问题的研究。进入70年代以后，西方国家逐渐走出了经济发展的鼎盛时期，面对贫富差距、资源短缺、信仰危机、种族矛盾等一系列新的政策问题，政府的对策便相对地捉襟见肘。作为一种理论与实践的中介机制，政策科学及时地把各门学科的研究成果纳入自己的学术框架之中，在赋予其新的含义和新的组合基础上，应用于政策实践，转化为社会效益。正是由于政策科学实际有效的社会功能，所以这一时期的政策科学在社会科学中的地位迅速提高，被学术界公认为整个社会科学中相当活跃、极为重要的组成部分。西方政策科学的实用性还体现在方法论的拓展方面。60年代末，行为主义纯数学、纯科学的主张受到猛烈抨击，从而加快了西方政策科学在方法论上的完善和更新，形成了一些较有影响的研究方法。西方政策分析学者认为，对于错综复杂的社会政策问题，不应有适用于一切情景的方法论。只有根据政策问题产生的政治、经济、文化环境的特征，分别采取相应的分析方法，政策科学才能始终保持其发展活力。 再次，政策研究的社会化，进一步发展了政策科学。在西方政策科学的发展历程中，一个突出的现象是，政策研究已经不限于政府的行为，而逐步向整个社会范围内推展。西方政策科学经过“二战”后的发展，尤其是在70年代的繁荣时期，政策研究已不再是少数资深学者、高级行政官员或专家的专利，而呈现出向半官方化、非官方化发展的趋向。这时候，除了直接隶属于政府与执政党的政策研究机构之外，西方国家还出现了许多半官方或非官方的政策研究机构。半官方的研究机构与官方的政策研究机构不同，在经费来源和服务对象上出现了分离，即它一方面接收政府或政党的资助，另一方面可以承接非政府机构或组织委托的研究项目。非官方性质的政策研究机构，主要包括民间学术组织和大学研究机构等。它们的经费来源多渠道化；研究项目的内容涉及面广，风格各异；服务对象自主选择的余地较大。众多政策研究机构在整个社会范围内的应运而生，对于政策科学的发展有着重要的意义。一个值得人们注意的问题是，在政府系统之外设立的政策研究机构，不易受到行政首长或政府部门主观意志和自身利益的干扰和影响，能够切实保证政策研究机构从事政策研究的客观性和创造性，维护政策科学发展的独立性。因此，不少西方发达国家在执政党和政府组织体系之外建立了不同性质的政策研究机构，这对提高政策制定、政策执行的质量和效益起到了积极作用。这些政策研究机构在社会领域的发展和壮大，为政策分析朝着职业化方向发展奠定了组织基础。政策分析的职业化大约始于本世纪的60至70年代，在某些西方国家，政策分析已经成为一种具有相当规模的热门职业。一大批以政策分析、政策评估为职业的半官方或非官方的政策分析专家分布于不同类型的学术机构或职业协会中。据70年代初估计，美国仅思想库的就业人员就有近十万人，分布于大约5300个思想库中[③b]。他们不仅承接各种研究项目和接受政策咨询，而且通过学术讨论、出版期刊论著等方式推进政策研究的社会化过程。
