进入20世纪60年代后，教育政策科学伴随着西方政策科学的蓬勃兴起，逐步发展成为相对独立的研究领域。作为对政策结果具有重要影响的政策执行问题始终吸引着广大政策研究学者探索其发展规律，探讨其存在问题及应对策略，并且在近年来转向对教育政策传导过程中的政策文本、执行主体、执行环境、作用受体等多因素之间相互作用的关注。公共政策研究学者麦尔科姆·高金在《执行理论和实践：面向第三代》中指出，政策执行是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的复杂过程，应重视各种层次中执行动态面的探讨。[1]学者们已逐渐着眼于教育政策执行与相关主客体认知的相互关系，以及不同层级执行主体之间的相互联系，但对“政策传导系统”的系统构建和机理研究目前尚处于探索阶段，理论成果不多。 一、教育政策动态运行的特征解析 关于教育政策的定义，学界的定义有很多，袁振国将其定义为“从国家的最高行政机构到最小的学区行政机构做出的影响两个学校以上行为的行政决定。”[2]萧宗六认为“教育政策是针对学校的教育目标、途径和方法的总体规定，是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则。”[3]张新平则把教育政策理解为“一种有目的的动态发展过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目的和任务而规定的行动依据和准则。”[4]刘复兴通过建构教育政策的4个维度，即教育政策的现象形态、教育政策的本体形态、教育政策过程、教育政策的特殊性对其内涵进行了更进一步的挖掘。[5] “政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门的规章，同时也以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式存在。”[6]教育政策习惯上被界定为静态的政策文本，通常包括以文本形式存在着的各类方针、精神、文本、文件的集合，尤其是国家颁布的相关法律、法规和规章。政策文本内容反映着政治目的或政策目标的诉求表达，也是政策制定者所计划的行动方略和实施路径。文本分析和解读是最为惯常的政策研究的起点，政策研究者必须透过文本的静态特征去深度挖掘文本的动态内涵。政策文本的形成过程体现了“自下而上”的公众诉求表达进而发展为“自上而下”的政府意志实现，文本呈现的是“社会政治、经济、文化等在某一领域综合影响的结果，它能够敏锐的感应社会过程的变动和多样性。”[7]随着对教育政策的研究从机械的文本解读延伸至对政策理解、政策执行、政策传导、政策实现、政策评估、政策修订等一系列有目的的动态过程，教育政策开始呈现出典型的动态特征，从初始的文本状态发展到充满复杂性、差异性、不确定性的链式形态，将研究者的研究视域引入教育政策实施所带来的利益分配和权利博弈的流动过程。 从微观层面上来看，在教育政策从制定到目标实现的过程中，利益相关者，包括执行者、受众等都不会被动接受政策的作用和影响而不产生任何反应，他们必然会从自身所处的情境和条件出发，对政策文本的阐释赋予不同的理解和评价，在行动层面上也会表现出群体、个体间的互动、争论、冲突和沟通。因此，作为研究者，必须对政策从起点到终点充满深刻而丰富的洞察能力，进而突破单个主体、单个案例研究方法的局限，将教育政策传导过程中多个行动主体之间的交互关系和相互作用作为研究目标，突破简单描述分析政策实现过程的单一向度，转向多主体“非线性”的研究范式。 二、教育政策传导系统的要素构成和特征分析 从系统论角度看，教育政策传导的机理研究必须建立在对构成系统的简单要素进行分析，对传导的路径和流程进行解析，进而建立严密且合乎逻辑的理论框架。如果把教育政策从制定、执行、评估到反馈的所有活动看成一个系统，则教育政策传导的构成要素可分解为主体(形式主体和行动主体)、介体、客体、环境。形式主体指实现特定政策目标而制定的政策本身，其形态以文本和信息为主；行动主体指参与制定和执行教育政策的组织或机构，如：国务院、教育部、地方教育行政部门，以及大众传播媒介；介体是用以传导教育政策的一系列机制、手段和方法；客体指教育政策传导过程中具体指向的利益相关者，又分为宏观客体和微观客体两类，其中宏观客体特指受教育政策影响或调控的行业或社会部门，微观客体指政策效用直接发生作用的正式或非正式教育机构、居民家庭、独立个体等；环境指教育政策传导所处的各种政治经济社会环境。教育政策系统中联系主体和客体的所有通道以及政策反馈的回路统称为教育政策的传导路径。 教育政策从文本形态向实践层面转化的过程中，都不可避免有外部动力和内生动力的作用驱使。外部动力主要来自于政策制定者和执行者从效率层面和行动层面的对政策执行过程的控制、管理、监督和反馈；内生动力主要来自于各政策利益共同体或相关者对政策内容的需求和政策本身所蕴含的价值追求。 1.系统性 当某一项教育政策形成时，会围绕其实现过程形成一个特定的社会系统结构，该政策所处的特定的社会环境以及复杂的人际网络。教育政策传导的系统路径一方面表现为纵向延展，即从政策发布、执行，按政府科层结构逐级向下，一直到具体涉及的微观客体、组织或个人，同时又从横向通过网络、电视、报纸等公共媒体向全社会传递，利益相关者从民间层面参与到了纵向传递的各环节，形成了纵横交错的复杂通路。而在系统中的社会成员能够充分利用“表达机制”表达个体和群体的利益诉求，在教育资源分配的过程中得到平等的参与机会和分配份额。当各方利益发生冲突和矛盾的时候，系统中的“沟通机制”也会在各方的利益博弈中寻找均衡点，也就是罗尔斯所提出的“重叠共识”，不论是官方的还是民间的意见都会寻找到一种为各方所接受的认识和理解，既能保证政策制定者所追求的社会整体性利益的完整，又能实现政策传导客体所追求的群体或个人的自由权利。当教育政策传导呈现出系统特征时，研究者的观察视野就必须从微观到宏观，从局部到整体，从简单到复杂，从平面到立体，全方位、多角度地透视政策传导系统内各要素之间的相互作用，研究其政策传导规律和政策价值实现可能。
