从国际发展趋势来看，各国教育政策对于一个国家乃至社会整体的教育的影响越来越大，从国家发展战略的高度定位教育政策的功能，已经成为越来越多国家的共识。教育政策不仅成为社会之教育基础发展变化的一个重要变量，而且成为社会之教育基础的重要构成。教育政策已经成为一种推动社会教育基础改变和发展的重要动力源，同时，也是我们衡量社会教育基础发展水平的一个重要测度。本文从我国当前社会教育基础变革中的问题出发，在预测未来教育改革基本转向的基础上，对我国公共教育政策的价值选择进行初步思考。 一、教育政策演变的背景判断 公共教育政策本质上是一种价值分配，价值分配的原则和方式取决于社会结构的演变特点。综观我国教育政策的宏观社会变革背景，总体上经历了一个从一元社会向二元社会而最终走向三分领域的发展趋势。从教育供给角度来看，主要由国家供给到国家与市场，到逐渐由国家、市场和社会公益组织或慈善机制的三分供给状态。虽然这样一种多元机制格局状态还存在一定程度的结构不合理、调节机制不健全的问题。但不可否认，这种机制格局的出现，使得我们的教育公共政策包括公共政策背后的政府定位都发生了很大变化。这种分化过程给教育政策实践带来了以下一些变化： 1.“一分为三”：政策对象的主体分化 总体来说，自改革开放以来，教育政策的对象主体呈现出分化的趋势，由原来的单纯由政府包揽办学的一元主体即政府主导下的学校主体到由政府主体即公共主体、市场主体和社会主体三种主体共同发展的局面。主体分化带来的是多种主体功能的定位与互补协调问题，而传统型政府包揽一切的做法，使得所有教育标准都由政府来统一，高标准、低标准、选择性标准等多种标准和需求的出现，使得单纯由政府提供教育的机制捉襟见肘。 除了政府机制之外，在市场利用营利性动机刺激竞争以提高教育效率、社会利用慈善和正义原则满足多样化和多种教育理解得到充分表达这样两种机制的培育和扩大过程中，带来的是一系列涉及标准、观念、制度、资源、权力、竞争等多种因素的分化、重组和边界界定问题。 上述发展趋势和状态，表明我国社会发展的教育供给主体基础出现了分化，呈现出一种复杂的多元格局，我们所面对的教育基础改造的现实利益条件已经和过去根本不同，复杂多元的状态需要更为复杂的改造实践设计，而非简单方式所能达成。在这个意义上，政策对象的分化，表明任何简单化的改革方式都不利于教育基础的有效并良性改造。冲突带来资源内耗，互斥带来迟缓发展，而边界明晰界定和主体协调机制的完善是保证教育改革和发展、保证教育政策有效执行的重要前提。 2.综合失灵：[1]机制分化中的现实悖论 改革开放以后，利益分化是一种主要社会发展趋势。在利益分化为多元结构的过程中，教育供给机制呈现出三种机制即政府机制、市场机制和社会机制的状态。而在这样的三种机制中，又演变为两个动机类型即慈善和营利、强制与自愿。这样，在我国教育供给背后就隐含这样几个层面的类型，即国家是强制的且公益的；市场是自愿的且营利的；社会是自愿的且非营利的。① 由于目前在我国分化出的三种机制配置中，国家“一股独大”，社会普遍脆弱而市场极不成熟的状态导致事实上三种机制发展极不平衡，尤其是在三种机制的发展中，呈现出综合失灵问题，致使目前教育公共政策处于逻辑混乱，各种问题不清晰，政策议题和解决问题的思路均处于较混乱的状态。 比如，一般来说，教育发展中的市场机制主要是针对政府失灵问题而产生的，但是，现实中我们往往看到市场在发挥弥补政府失灵作用的过程中，首先放大的是作为市场失灵的问题，而慈善组织由于本身的脆弱和社团组织本身的政治色彩浓厚遭到一定程度的政治压制或政治忌讳，使得我们发现在办学体制改革过程中出现的各种利益博弈中互相掣肘的出现，综合失灵带来的结果是无论我们使用哪一种机制都会放大这种机制的负面作用而非积极效用。加上中国传统社会重关系、官本位、等级制的影响，使得目前集中于公共政策的主要功能为利益平衡。面对综合失灵，如何实现“基于原则的政策价值选择”，而非仅仅是利益平衡协调型的“权谋型政策”，是教育政策理论研究的重要课题。 3.两难选择：利益平衡中的“钟摆”现象 综观改革开放以来的教育政策实践，大致经历了这样一个演变过程，即从效率到公平、从外延到内涵、从底线到高端的三个大的发展变化。 改革开放以来，国家政府在推动教育各个层面的改革发展中起着动员、推动、评价、调控等整体设计功能。随着贫富分化程度的加大，随着地区差异、城乡差异的扩大，整体提升社会教育基础水平成为突出问题。通过教育公平的实现，解决社会问题，提高整体人才培养效率已经是我们面对的当代课题。 随着主体分化的出现，随着多元利益和教育基础水平的提升，如何进行内涵式的发展，而非仅以效率为导向的简单发展模式，则是政策导向的又一个重要趋势，特色、选择性、差异性、质量标准等议题的出现都表明内涵式发展已经成为政策设计的主要课题。在我们强调均衡发展、推进教育公平的主导政策取向下，质量和优质教育资源已经成为社会的迫切需求。个性化与多样化的教育需求和优质教育资源供给等已经成为我们迫切需要解决的问题。“大一统”的“齐步走”状态必须彻底被打破，政策机制的弹性和多样主体的培育和有效引导作用的发挥是对公共教育政策的极大挑战。但摆在我们面前的普及+提高、均衡+特色、公平+质量、效率+公平等等一系列两难问题很难单靠政府能够解决。总之，要解决“分化”、“失灵”、“两难”问题，政策的价值定位和走向是关键。
