[中图分类号]G467.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2012)26-0005-04 教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业发展的物质基础。近年来，中央和地方政府总体上对教育经费的投入持续大幅增长。从2001-2010年，教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。①但据教育部发布的统计数据，我国教育经费总量缺口依然巨大。在依法落实《教育法》所规定的“三个增长”的要求上，特别是教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长上，还有相当距离。我国教育经费投入长期不足，笔者认为，其中一个重要原因是缺乏刚性的法律保障措施。各地每年教育经费是否足额到位，完全视领导是否重视教育而定。因此，制定《教育投入法》，用法律形式把保障教育经费投入的长效机制建立起来，就显得尤为迫切。 一、制定《教育投入法》的原因 (一)教育经费总量缺口依然巨大，呼唤制定《教育投入法》 多年来，教育经费投入不足一直是我国教育事业发展的瓶颈。在各项教育事业中，因投入不足而引发的各种弊端日益显现并呈愈演愈烈之势，成为制约我国教育事业健康发展的深层次因素。保证各级政府财政性教育经费的合理投入，实现“三个增长”，是解决教育投入不足的根本途径。早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中，就明确提出财政性教育经费占GDP的比例达4%的目标，并规定，“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。”(通称“三个增长”)1995年颁布的《教育法》对此再次明确规定。从此，4%和“三个增长”就写入政府文件和国家法律，上升为国家意志。 然而，从1995年至今，据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率。近年来，一些地方还出现了下降趋势。2002-2008年，全国预算内教育经费有四年增幅低于财政经常性收入增幅。②2009年，全国各省(市、区)预算内教育经费平均负增长率为0.63%。③2010年，在各省(市、区)财政收入年增长不断创新高喜讯捷报频传，“万亿俱乐部”不断扩容之时，全国有29个省(市、区)预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度下降。④教育投入不足，直接影响教育事业的发展。如山东省从2009年开始实施中小学校舍安全工程，即对中小学校舍进行抗震加固改造或重建，以彻底消除安全隐患。但三年来，青岛、烟台、潍坊等26个县(市、区)竟未向校舍安全工程投一分钱，致使部分项目不能按时开工或长期停工。⑤应该说，实现财政性教育经费投入“三个增长”，政府财力不是问题。但事实表明，没有刚性指标的约束，落实“三个增长”并非易事。因为与城市建设和经济发展等易出政绩的“近功”相比，投入教育毕竟是一件“远功”。在各级政府及其官员都有任期的情况下，要各级政府都自觉加大教育投入，还不太现实。因此，通过制定《教育投入法》，将财政性教育经费投入占GDP的比例及增长率纳入法制化的轨道，不失为保证政府教育投入逐年增长的刚性措施。 (二)教育经费投入不均，呼唤制定《教育投入法》 由于国家财政性教育经费投入不足，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，导致有限的教育经费分配不均，引发教育不公平现象加剧。教育部的统计表明，我国地区间、城乡间、学校间生均经费差距较大，就是义务教育，地区间教育财政资源分配不均也达到惊人的程度。2009年，普通小学、初中和高中生均预算内教育事业费，东部和西部人均教育支出的差距已从1995年的3.71倍扩大到2009年的7倍多。⑥农村生均经费还不到城市的60%。⑦财政性教育经费投入在教育系统内的分配也不均衡。主要表现在： 1.教育经费在三级教育间的分配比例严重失调。根据《1998世界发展指标》的统计，1995年低收入国家三级教育生均教育事业费支出之比为1∶2.7∶12.8，中等收入国家为1∶1.2∶2.9，高收入国家为1∶1.5∶2.2，世界平均水平为1∶2.7∶3.0。与此相反，长期以来我国对三级教育的财政支出政策高等教育所占经费较大，基础教育投入经费相对较少。以2000年为例，三级教育生均财政性教育经费支出之比为1∶1.74∶14.65，与世界低收入国家平均水平都存在明显差距。⑧高等教育一直都是小学的十几倍，在1999年达到了将近19倍。这种状况至今尽管有所改善，但大学生生均预算内事业费支出仍是小学生的2.54倍。而且考虑到大学生还要缴纳高昂的学费，实际上，高校与中小学生均经费差距仍然巨大。教育资源过分向高等教育倾斜，造成各级各类教育非均衡发展，影响了国民整体素质的提高。 2.同级学校之间分配不均。基础教育中的重点示范校与普通薄弱校，高等教育中的本科院校与高职院校，部属高校与省属高校，不同地域高校之间教育经费投入差距巨大，导致各校办学经费苦乐不均。如在高等教育中，国家对少数重点高校(“985”高校)一投就上亿，其中清华、北大一投就是十几亿，而一般院校，特别是中西部省属高校在持续扩招后，教学、生活设施严重不足，学校办学经费却得不到有效补充而负债累累，严重制约了学校进一步发展的后劲，导致教育质量严重下滑，使高校虽然扩招，却没有培养出更多适应国家需要的高素质人才。 (三)民办教育的健康发展，呼唤制定《教育投入法》 补充国家财政性教育经费投入的不足，是民办教育蓬勃发展的重要逻辑起点。但民营资本在教育的投入和使用中，也遇到不少问题。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出，要健全公共财政对民办教育的扶持政策。但具体的扶持方式及渠道需要在法律中明确。如民办学校的民办非事业单位的法人属性上，与公办学校得不到同等对待，使许多对民办教育的鼓励政策诸如税收政策、资产属性、教师权益、合理回报等问题难以落实。特别是税收，由于仅有原则性的法律规定，不同部门对民办学校的税收认识有差异，具体规定不一致，标准不同，给执行政策的税收部门带来不便，自由裁量的余地很大。民办学校的税收事实上形成了因地、因人、因校而异的混乱局面。⑨《民办教育促进法》虽然规定投资人可以得到回报，但比例没有确定，由于无法可依，各地操作起来很不一致，一定程度上影响了投资人的积极性。因此，亟须制定《教育投入法》，为民间资本进入教育领域，并促进民办教育健康发展提供法律支持。
