中图分类号：G522.7 文献标识码：A 文章编号：2095-3798(2013)01-0014-06 一、重建政府与民办学校关系：破解民办学校发展矛盾的关键 我国民办学校自20世纪80年代重兴以来，经过几十年的发展，虽已具有一定的规模①，但还远不能满足社会日益增长的多元教育服务需求。民办学校面临的不公平发展环境仍然尚未消除甚至有所加剧，突出体现在：第一，民办学校还没有获得与其法律地位相称的法律身份和实际待遇，“民办非企业单位的”的法人定位已广受质疑，民办学校与公办学校、民办学校教师与公办学校教师、民办学校受教育者与公办学校受教育者享受同等法律地位的法律要求未得到真正实现。第二，民办学校的扶持政策未得到有效落实，民办学校面临不公平的竞争环境。尽管《中华人民共和国民办教育促进法》及其《实施条例》规定了诸多扶持民办学校的措施如税收优惠、财政资助等，但或因法律冲突，或因地方政府认识偏差或利益冲突，实践中对民办学校扶持政策很难落实到位，或地方政府虽然落实扶持措施，但在实际运作过程中，又限制过多，致使民办学校难以自主办学、自我发展。更不利的是，许多地方政府视自己为公办学校的政府，视民办学校为竞争对手，于是鼓励公办学校举办或参与举办民办学校，让这类特殊的民办学校利用种种政策和体制的资源与优势与民间举办的民办学校进行不公平竞争，致使真正的民办学校发展举步维艰[1]。第三，政府对民办学校的财政支持缺位，促进民办学校发展的激励机制尚未形成。一直以来，我国立法采取的促进民办教育的主要做法是“产权激励”，即通过给予民办学校举办者(出资人)产权，或者允许举办者(出资人)取得合理回报等方式，吸引更多的社会资金来举办民办学校②。“合理回报”是民办教育立法者试图在坚持民办学校公益性的前提下，对学校出资人采取的扶持和奖励措施。但由此带来一系列新的法律问题，并面临一系列无法克服的困境：在法理上，合理回报作为“奖励”的法律性质备受质疑；在制度设计上，对出资人要求取得合理回报的民办学校的法律调节面临难以克服的困境；在实践中，登记要求取得合理回报的民办学校寥寥无几，“合理回报”的法律规定几乎被架空[2]。根据我国绝大部分民办学校都属于“投资办学”的现状，国家最近提出探索营利性和非营利性民办学校分类管理的举措，这仍属于“产权激励”的措施，这项措施能否真正起到促进民办学校发展的效果，还有待实践检验。但有一点需要指出的是，我国公办学校在政府提供基建经费和日常经费，并且在非义务教育阶段还可以收费的情况下尚且不能盈利，又怎能期望民办学校仅靠自筹经费建校和办学还可以获得盈利？尤其是随着近几年政府对公办教育的财政投入大大加强，民办教育的优势逐渐下降，民办学校纷纷倒闭。这足以引起我们的思考。 民办学校面临的种种不公平发展环境，究其根本，是由于政府对民办学校的认识分歧③和利益冲突而造成的。更由于法制的不健全，政府与民办学校权责关系不明晰，导致在实践中，政府与民办学校在权责配置上存在严重的失衡，政府对民办学校的过度干预与监管不力局面同时存在：一方面，从我国民办学校的发展来看，政府首先是把民办学校作为公办学校的重要补充作为承认民办学校存在合法性的出发点，因而仍然采用对公办学校的管理方式介入民办学校的管理，严重影响民办学校自主权的发挥；另一方面，一些地方政府又视民办学校为市场的产物，任由市场解决民办学校存在的诸多问题，在许多应该介入的领域没有能够很好地履行职责，导致民办学校规范和管理出现放任现象。因而，要改变民办学校的“观念歧视，体制排挤，权力侵害，权益难以保障”[3]的发展环境，关键是重建政府与民办学校的关系。 更重要的是，与国外自发状态下的私立学校发展不同的是，我国民办学校一开始就是在国家权力的控制之下发展起来的，政府在民办学校发展中发挥着主导作用。政府对社会组织和私人举办民办学校的认识和态度，直接影响民办学校发展的政策和法制环境；政府对民办学校的监管(管制)，是规范民办学校发展的重要保障；政府向民办学校提供财政支持，则是促进民办学校发展的重要手段。 然而，建立何种政府与民办学校的关系才有利于促进我国民办教育发展，如何从法理上理顺这一关系，需要新的理论支持。 二、政府与民办学校合作关系的构建 传统上，政府与民办学校的关系就其本质而言是基于政府对民办学校的监管(规制、管制)④而形成的一种行政法律关系。也有学者认为，政府与民办学校的关系，其实质是政府掌握的国家教育权与举办民办学校的社会教育权之间的关系。由于国家教育权主要是宏观上调控、管理全国教育事业的权力，而社会教育权主要是举办民办学校的权利，因此，政府与民办学校之间主要是一种宏观上的管理关系[4]。 政府对民办学校管理是指国家行政机关依法对民办学校的设立、组织与活动、经营与管理等活动的合法性进行监督和管理的行为。在我国，由于民办学校是公益性机构，且被认为涉及学生受教育权利的实现，因此需要建立起一定的外部监督机制，以保证法人的公益性。民办学校是一个独立的民事主体，它可以在其章程规定的宗旨和业务范围内行使权利，开展各种活动，同时民办学校又要接受相应行政主管部门的宏观调控：民办学校收取学费，要受到审批机关、财政部门、价格管理部门的管理和监督；民办学校建立财务、会计制度和财产管理制度，要受到审批机关、财政部门、审计部门的管理和监督；民办学校从事经营活动，要受到审批机关和税务部门的管理和监督。此外，民办学校设立、变更、终止，也要受到登记管理机关和审批机关的管理和监督。
