一、从关注过程、结果导向到“共享领导”：教育政策监测与评估的理论背景 在传统公共行政理念之下，科层制政府追求的是命令自上而下的畅通无阻，关注管理的过程。然而，随着社会经济的发展，世界各国政府和组织都面临着来自内外部利益相关者对卓越治理、政府责任与透明度、政府绩效的日益关注，都面临着需要将政策的过程及其真实效果及时向利益相关者进行传达的压力，都需要提高政府回应度以重塑政府形象。因此，从20世纪中期开始，绩效管理、“责任政府”、以结果为导向的新公共管理理论不断在世界很多国家得以倡导和实践。在这种结果为本的公共管理中，管理者通过政策/项目实施中的关键要素(投入、活动、产出、结果、影响)及其因果关系，以及可能影响成败的假设和风险来进行政策/项目的规划、实施和发展结果管理，实现全过程、全方位的管理。20世纪70年代开始，随着公民社会的不断成熟，公共治理理论得以大行其道，在该理论背景下，公众已经不满足于单方接受政策，而是渴望参与政策决策过程，打破决策的“黑箱”，要求政府要“做正确的事”而不仅仅是“正确地做事”。参与最主要是公众对行政过程的参与，主张负责人的行政官员应该认可和支持公众参与公共事务尤其是公共决策、倾力追求均等、公平的公共服务以及鼓励和倡导愿景型的领导方式，从而较好地克服新公共管理企业家政府掌舵角色存在的各种缺陷，实现“共享领导”；应该努力使公民不仅参与计划，而且还参与执行实现公共目标的项目；鼓励公民参与划桨——政策的执行，而且要求促使更多的公民及其代表参与掌舵——提供政策咨询。[1]比如英国工党“合作政府(Joined－up Government,JUG)”主张“让决策者和服务者一起工作，如让决策者参与服务，让服务者参与决策，项目组的成员由双方共同组成等”，进而形成“高度参与的政策制定”。[2] 监测与评估(Monitoring & Evaluation，简称M&E)是一项有力的公共管理工具，被认为能用于促进政府和组织达成目标。正如政府需要财政的、人力资源的和责任系统一样，政府也需要好的绩效反馈系统。当政策监测与评估系统得以实施的时候，系统将提供持续的信息反馈流，帮助引导决策者去实现想要的结果。伴随着公共管理理念和价值的不断重塑，政策监测与评估领域发生了一场从传统实施为本的方式转化到新的结果为本，进而转化到覆盖政策决策、执行与影响的全程监测与评价。具体体现在，在科层理论之下，追求的是命令自上而下的畅通无阻，关注管理的过程，由此政策监测与评估往往会关注政策的执行过程。新公共管理理论阶段，政策监测与评估强化了对政策影响的关注，力图回答公众关于政策结果“那又怎么样”的问题。在公共治理理论阶段，则更多地强调了对从政策决策、执行到影响的监测与评估全过程，以确保决策质量、执行速度、政策预期目标的实现，以及政策负效应的防止和政策正效应的发挥。 就教育领域而言，与公共管理理论发展和实践相一致的是，针对教育系统无法为学生在21世纪的工作和生活作好充分准备的状况，一些教育者和政策制定者提出了改变我们测量教育效果的方式，从强调输入转向强调输出。在此基础上，20世纪90年代开始兴起并发展了以结果为基础的教育政策运动。教育政策监测与评估的关注点也从执行(与政策实施有关)到关注结果(评价真实的变化是否发生)，以及到现在的关注政策决策、政策执行和政策影响的三位一体。比如我国2012年9月9日国务院颁布了《教育督导条例》(中华人民共和国国务院令第624号)，规定教育督导的首要内容是：“县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导”。教育部有关负责人就该《条例》举行了新闻发布会，认为《条例》是“中央要求转变政府行政管理职能”的要求，具体背景是“党中央国务院要求，在政府职能转变的过程中，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。确立教育督导的法律地位是建立健全教育决策、执行、监督相互协调的行政管理体制的重要举措。”[3]如今，世界各国普遍达成的共识是：在教育政策的循环过程中，教育政策监测与评估具有极其重要的功能，它通过为政策决策者和执行者提供信息反馈的方式，帮助决策者提高决策质量，决定现有的政策是否应该被强化还是被取缔，并且从政策的输出、产出、成本和影响等方面评估政策的效率和效果，同时通过厘清影响效率和效果的因素何在，从而进一步提升政策质量。
图1 教育政策M&E的演进趋势 然而，与教育政策监测与评估实践需要不相符合的是，无论国际还是国内，专门的、系统的相关研究还较为薄弱。国外教育政策监测与评估的研究基本都是归属于公共政策监测与评估，为数不多的研究采取的是案例研究的方法，即对某一政策在某区域的执行进行监测，并展开研究。国内教育政策研究尚属新兴领域，本文力图通过对影响教育政策监测与评估的复杂过程中的因子进行归纳和分析，并力图在此基础上构建教育政策监测与评估的理论模型，目的在于丰富该领域的研究。 二、教育政策监测与评估理论模型的构建 当前的政策监测与评估无论在组织、管理、设计和运用方式的效率和效果在日益受到重视的同时，也受到了较为普遍的批评。针对政策监测与评估系统的运转不如预期那样得到较好运转的普遍关注，世界银行经济发展机构和Pakinstan Administrative Staff College(PASCOL)组织了一个面向南亚国家的研讨会。研讨会上，来自孟加拉、印度、尼泊尔、斯里兰卡、古巴和中国等地的代表对影响M&E组织的因素进行了分析，认为影响监测与评估的因素包括组织性因素、政治性因素和方法性因素。其中，组织性因素指的是M&E组织的机构从属、利益相关者的权力分布等。政治因素则包括M&E目的是为了中央控制还是为了促进绩效管理、中央部门缺乏时间和精力去搜集全面系统的数据，但是从地方部门反馈回来的信息常常是不充分的、不严格搜集而来的；加之缺乏自上而下的反馈，下级部门信息搜集、核查的积极性也受到阻碍。由于监测与评估质量难以保证，导致相关部门对监测与评估机构的轻视，认为其是浪费时间。方法性因素具体包括：在公共政策或公共项目中，控制组比较难以严格的遴选，加上政策和项目运行过程中变量复杂且难以控制等方法的问题，这些都制约了M&E功能的发挥。[4]另外有学者在研究监测规划系统的运作过程中，指出信息的可靠性、政策本身的变化、监测与评估指标的难以量化、监测与评估机构及其机构间的协调性等都会影响到政策监测与评估活动的开展。[5]
