自20世纪80年代以来，以“全球化”、“贸易自由化”、“国家最小化”为口号的新自由主义政治思潮居于了统治地位。作为治理手段和政策工具，国家和政府机构逐渐受到质疑而为市场所取代，“新公共管理”运动以及“新公共服务”运动倡导“将国家退回去”，将代理机构、NGO甚至跨国机构或者诸如欧盟这类超国家机构作为国家的替代品。与此同时，全球化和贸易自由化的迅猛发展更弱化了民族国家的重要性和主导性。 然而，历史的发展总是充满了辩证性和摇摆性，就在新自由主义大力抨击“国家论”、“最小国家”理论大行其道的同时，“国家论”(statism)却以国家能力为论说对象的方式回归到了理论的中心。两个领域的重大历史事件见证了这一判断。其一，自1997年亚洲金融危机以来，在“自由放任”的全球化趋势不断扩大的同时，有关要素过度流动性导致的恶性市场后果，令更多的市场至上论者意识到有效管制的必要性。自2008年以来，始自美国“两房危机”直至“欧债危机”的一系列经济事件，更强化了作为国家能力之一的金融管制的必要性。其二，进入21世纪以来，以美国为首推动的“反恐”战争却导致了诸如阿富汗、伊拉克这类“失败国家”，同时，按照新自由主义思想实施政治改革的发展中国家开始陷入脆弱国家、崩溃国家的陷阱，这一切都说明了在国家构建和国家形成中国家能力构建的持续重要性。 一、国家能力理论的基本命题 就目前国内外的相关研究文献而言，国家能力通常被定义为国家塑造和执行实现某一社会经济目标战略的能力。此外，在规范的意义上，国家能力的概念，实际上是韦伯主义国家观有关合法性(legitimacy)问题的延续。简单地说，合法性就是在不动用武力的前提下赢得被统治者的服从和同意。根据大卫·毕瑟姆(David Beetham)的观点，合法性体现为两个维度：法律上的合法性和道德上的合法性。法律上的合法性是指按照既定的规则获得和实施权力，这种权力就具备了合法性。道德上的合法性来自服从者对权威的秩序与其对正当性(rihtness)认知的认同。①霍尔斯蒂(Holsti)则从横向和纵向两个方面，对国家能力和政治合法性的关系进行了论证。纵向合法性关系到统治者和被统治者之间的自愿服从关系；横向合法性则关系到实施正式规则的政治共同体的边界问题。其中，纵向合法性的一个基本前提就是在“汲取要求、服务供给预期以及参与之间”维持一种平衡。② 从国家论的发展线索来看，第一波“国家论”兴起于20世纪80年代，这一代国家论者(statist)对国家问题的关注，主要源于力图将其与依附论和新自由主义对国家失败的解读区分开来的学术努力。国家论者不满意依附论和现代化理论(新自由主义在一定程度上是西方现代化理论的修正和延伸)将政治还原于社会经济变量，从而忽视了发展中国家国家行为者(state agency)核心作用的做法，他们试图重申国家作为一个独立的解释变量的重要性。国家论者认为，国家行为者具有自己独立的政策偏好，而且会运用国家权力和资源去追求自己的利益而非国内或国外行为者的利益。埃文斯(Peter B.Evans)、鲁西齐迈耶(Dietrich Rueschemeyer)和斯科切波(Theda Skocpol)的《把国家找回来》(Bring the State Back ln)一书出版以来，“国家论”强势回归，西方政治学界掀起了一波以“国家为中心”(state-centered)的研究范式转换。斯科切波批判以前的研究方法忽视了国家作为独立行为者的作用。她认为，就依附论的方法而言，“由于这种定义性的裁断，自主性国家行为的许多可能的形式就被排除在考虑之外”。③功能主义国家理论倾向于将国家描绘成社会的产物，“政治体系”的概念的使用频率也高于国家的概念。斯科切波将国家概念化为一个行为者或者能够塑造社会产出的一项制度(一个机构)。在这一意义上，自主性(autonomy)的概念在理解为何有些国家而非其他国家能够越过社会的边界，制定符合自身利益的政策方面就变得至关重要了。国家能力(state capacity)来自于国家的自主性：作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的“国家自主性”(state autonomy)。只有国家确实能够提出这种独立目标时，才有必要将国家看作一个重要的行为主体。这里面出现的核心问题就是，自主性即国家及其官僚体系与社会的隔离是如何与发展型国家的成功联系起来的。早期的国家论者一般是将国家自主性等同于国家能力，将国家的或强或弱归因于不同程度的自主性，后期的国家论者则对自主性和能力之间的复杂逻辑关系进行了更为深入的探讨。 (一)自主性命题 从发展中国家的情况来看，强势而具有自主性的国家的发展状况是有着显著差别的。东亚发展型国家(developmental state)的成功和拉丁美洲威权政体的崩溃之间形成了鲜明的对比，这在一定程度上说明了自主性概念在解释范围上的局限。针对将能力化约为自主的概念这一现象，鲁西齐迈耶和埃文斯强调，某些看似具有较高程度自主性(即与社会的高度隔离)的国家实际上却无法执行和实施所预想的目标。于是就有了相对自主性(relative autonomy)的概念。④相对自主性的概念在特定的国家与社会关系的框架内，弥补了简单化地将各种机构视为或具有自主性或具有渗透性的做法，展示了某些国家是如何能够像公司行为者一样有效地涉入社会利益的。这样，在国家与社会关系的框架内就出现了两种类型的具有自主性的国家，一类是具有隔离性，但却未必具备有效性(effective)的国家，另一类是具有较小隔离性，但却可能具备更高有效性的国家(这类国家也可能面临被社会利益集团俘获和腐败的风险)。问题的关键是如何在两类国家之间进行权衡取舍，更重要的是这种权衡取舍要充分考虑到多样性的社会背景设置，在这一意义上，国家强度(strength)就变成了一个具有双重含义的概念。 就这方面而言，对“专制性”权力和“建制性”权力加以区分颇具启发意义，因为这一区分不仅涉及自主性和国家能力之间的关系，而且揭示了这种关系的产生是如何以社会背景为条件的。由这一区分得出的启示就是，低能力的国家由于无法构建有效的国家行政机构，从而在某一固定的领土上实施中央所意图的行政管理，因此主要依靠专制性权力而非建制性权力。 由此可见，强度和自主性之间的这种相对主义的设想至少可以从两个方面加以考察。一方面是考察在充满敌意的环境中构建其自主性的国家所发挥的核心作用，而另一方面则是考察在不失自主性的同时构建了强大建制性权力的国家。 就第一个方面来说，在《强社会和弱国家》中，米戈达尔(Migdal)发现，在面对抵制政治改革的强大社会集团的意义上，大多数第三世界国家都是软弱无力的。他的分析提醒国家论者注意到，在国家性受到严重挑战的对抗性的社会条件下，讨论刻意的国家行为是徒劳无益的。⑤ 就第二个方面来说，以“第一代”发展型国家理论为代表的学者，主要考察的是东亚国家如何利用自主性去设定连贯的发展型目标，并通过对市场进行积极干预去指导一个弱势的工业部门的。东亚发展型国家的成功，主要被视为国家刻意行为的结果，国内产业被用于作为实现国家政策目标的工具。这一视角符合了国家论者所强调的，国家只有在推动独立于主要社会行为者的政策之时才是强势的观点。而“第二代”发展型国家理论则是对这一单方面强调国家行为的理论反思。其中，埃文斯和琳达·维斯(Linda Weiss)的著作通过对东亚国家和产业部门之间关系的经验总结中发现，国家能力更集中体现了合作而非强制的作用。
