学前教育成本分担：文献分析的视角

      入园难、入园贵是我国学前教育面临的突出问题，“完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助”被列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》学前教育改革发展的重要内容，这不仅说明建立学前教育成本分担机制的重要性和紧迫性，也对学前教育成本分担机制的研究提出了更高的要求。与高等教育成本分担机制研究相比，学前教育成本分担问题的研究还显得很薄弱，其中的重要原因在于学前教育的特殊性——兼具教育和保育功能于一身。学前教育成本分担与高等教育成本分担有何区别？应该如何确定适合我国学前教育国情的成本分担机制？对这些问题的深入探讨将有助于我国尽快建立和完善学前教育成本分担的政策设计，本文将从文献分析的视角试图对此问题进行回答。

      成本分担机制包含三个主要问题：(1)需要分担的成本及其核算；(2)分担主体及其分担比例的确定，这里的分担主体只包括政府和个人，不考虑其他分担主体(事实上，其他分担主体，如社会捐赠在我国学前教育投入中的作用非常弱)；(3)政府间的投入分工问题(见图1)。

      

      图1 学前教育成本分担示意图

      一、所需分担的学前教育成本及其核算

      教育成本的本质是为使受教育者接受教育服务而耗费资源的价值，它既可以表现为教育资源的购买价格，也可以表现为因资源用于教育所造成的价值损失。前者称为实支成本或货币成本，后者称为机会成本或间接成本。[1]从目前的研究看，绝大多数学者，如美国经济学家舒尔茨[2]、科恩[3]、莱文[4]和国内学者王培根[5]，均主张机会成本下的成本概念。北京师范大学的王善迈[6]所提出的成本概念相对较窄，他认为指出教育成本是用于培养学生所耗费的教育资源的价值，是由社会和受教育者个人和家庭直接或间接支付的培养学生的费用。这种观点虽然更符合现实中的做法，但前者更有理论基础。正如英国教育经济学家约翰·希恩指出的：“教育部门，同其他经济部门一样，要使用宝贵资源。这些资源，如不用于教育部门，就可以用于别的部门。”[7]

      此外还应区别两个概念：现实成本和必要成本。前者是我们核算教育成本时经常使用的，通常包括人员经费、公用经费和基本建设经费(对建设经费通常按受益年度进行分摊)等，后者是指资源在最佳使用状态下的费用，这意味着前者可能存在资源并非得到充分利用时的支出。[8]如没有学生读书教室电扇、空调、电灯仍然开着，这样的电费支出虽然属于现实成本，但不应计入必要成本。换句话说，在其他条件不变的情况下，后者的最大值为现实成本。因此，需要分担的学前教育成本，虽然根据现实情况获得，但这里可能包含一些不必要的开支，理论上应该剔除这一部分开支。如何识别不必要的支出，找到必要成本呢？可行的办法是通过不同地区、不同办学主体的现实成本比较，逐步逼近必要成本。[9]

      除与资源是否充分利用有关之外，成本还与办学质量关系密切。那么，应该分担什么质量的成本呢？根据公共财政理论，政府不应该承担少数人受益的高质量的学前教育成本，面向广大公众的基本质量的学前教育成本是需要政府、个人之间进行分担的。基本质量主要取决于社会的经济发展水平，它随着经济发展水平的提高而提高。[10][11]

      鉴于此，我们认为：所需分担的学前教育成本应该是满足基本质量、资源充分利用下的机会成本。

      那么，这样的学前教育成本是多少呢？首先，国家应确定全国学前教育的最低质量要求，各地区的学前教育最低质量要求可根据各地经济发展水平、居民偏好等因素自行确定，但不能低于这一标准。

      其次，对满足最低质量要求的现实成本进行核算。在幼儿在校学习的机会成本基本可以忽略的情况下，学前教育成本主要由三部分组成：一是人员经费支出，包括工资、福利、社会保障等；二是公用经费支出，包括办公费、水电费、设备购置及修缮费等；三是基本建设支出的分摊，主要是固定资产的折旧和土地的租金。由于成本分担仅限于公益性学前教育机构，对于营利性学前教育机构不列入成本分担范畴，这里的学前教育成本不应将投资者的收益完全包括。[12][13]

      最后，通过不同办学规模、不同办学主体的现实成本比较，确定所需分担的学前教育必要成本。值得一提的是，必要成本的发现是一个不断逼近正确答案的过程，从理论上讲，其逼近程度取决于竞争水平。公办学前教育机构和民办学前教育机构的成本比较，一方面可以使我们发现二者成本的不同构成以及成本差异的原因；另一方面，可以有效地提高资源配置的效率，不断逼近必要成本。

      二、个人和政府分担主体以及分担比例

      高等教育成本分担主体，根据约翰斯通的成本分担理论，由纳税人(政府)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担。[14]认为政府和社会是高等教育的主要受益者，个人也通过教育获得好的就业机会。所以，根据受益原则，应当按适当比例向学生收取学杂费以补偿教学成本；而雇主也从受教育者的人力资本投资中提高了生产率，所以也有责任承担一部分教育成本。此后，这一“成本分担论”逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。我国学前教育阶段的成本分担主体，由于其他分担主体投入责任较弱，主要是指政府和个人。个人和政府在应分担的学前教育成本中各自的责任是多少，一直是学界的争论焦点之一。从现有对学前教育以及高等教育成本分担比例的相关研究看，主要可分成三类：