波利安·佩里（Pauline Perry）在谈到英国国家课程改革时提到，“教育危机和教育变革起源于公共辩论和政治、经济环境而不是来自教育政府自身”，[1]意在指出课程政策的起源与发展并非仅来自于政府内部，而是依托更广阔的生态环境，承载着政治、经济、社会历史变迁的现实。在这种广阔的生态环境中，课程政策作为具有社会安排目的的权力和利益的协调产物，其过程涉及到“一系列来自政府内部和外部的具体的、复杂的、回归性的政治互动的行为”，“这些政治互动远远超越政策制定活动本身，不仅包括政策内容及其实施、影响，也同样包括政策决策之前的环境影响、政策问题的来源，以及贯穿政策过程始终的各种力量之间的互动”。[2]正如政治学家斯盖茨·斯奈德所说的，“那些决定政治是什么的人操控着这个国家，因为在互相冲突的几个选择中进行选择就是分配权力”，[3]而课程政策运作的过程也就是一系列的选择和决策的过程。在这个意义上，贯穿课程政策过程的权力分配和权力关系的互动，实际上为我们生动地刻画了课程政策的权力生态，从根本上决定谁来选择、选择什么、为何选择、如何选择和为谁选择等实质性的政策问题。因此，在当下对课程政策过程的权力生态进行探讨，研究“谁来决定”和“如何决定”似乎比“决定了什么”更为重要，更能帮助我们深入课程政策过程的本质。 那么，关于课程政策过程的权力生态应从何谈起呢？笔者以为，首先要从谁来“决定将要被决定的事情”，[4]也就是课程政策过程的开端——课程政策的概念化开始。所谓课程政策的概念化，指的是从课程领域的初级问题意识和原始问题情景为起点，借助思维活动和社会价值选择活动，将潜在的课程问题发展成明确的政策问题的建构过程。作为课程政策过程的逻辑起点，课程政策的概念化决定哪些问题能够从复杂的课程问题群众脱颖而出发展成结构优良的课程政策问题，经过概念化表征成为“政府部门将会采取措施来解决”的具体问题，[5]进入政府政策议程。一直以来，我们关注教育（课程）政策的制定和实施，但是对政策过程的关注往往缺乏问题意识和政策议程设置规范性的考察，即较少地关注教育（课程）政策是如何从最初的未成形的社会问题提炼并发展成具体而清晰的政策问题的概念化过程，以及在这个过程中，谁、为什么、依据何种价值选择和程序来促成特定教育（课程）问题政策化的问题。因此，本文对课程政策过程权力生态的考察首先从课程政策问题的概念化入手，在分析其他国家推进国家层面课程政策时在政策概念化过程中的一般权力组织和关系形态的基础上，对比性地分析我国课程政策概念化过程中权力生态的持有质素和现存问题，反思我国当下课程政策过程的运作，引发关于优化我国课程政策过程的有益思考。 一、课程政策概念化过程的一般形态：多元权力主体及其关系 众所周知，自20世纪80年代以来，为了适应国际国内快速变革的经济及社会现实，教育领域掀起了一场世界性范围的改革，其中又以课程重建的改革运动最为显著。各个国家着眼于自身课程体系的重构，从国家层面推进课程政策，积极促成课程政策的权力分配从原本的两极化（中央集权或地方分权）逐渐趋向均权化，使得各国课程政策在运作形式和组织形态上，日益体现出趋同性，也因此积累了国家层面课程政策运作的经验。虽然各国教育行政体制① 和课程传统各有差异，在政策运作的具体表征形式上呈现出多样性；但是，由于课程政策的运作过程一般遵循共有的逻辑程序，在权力主体设置、工作组织和权力关系等方面具有相通性，这就构成了各国课程政策过程的一般权力运作和关系形态。② 这一部分研究就从课程政策概念化过程中的权力形态分析开始，通过探讨参与课程政策概念化过程的权力行为主体及其权力关系，来帮助我们理解课程政策过程中权力形态的一般特征。 （一）课程政策概念化过程中的多元权力主体 一般而言，课程政策的概念化意味着对政策问题的发现和认定，并将其纳入政府的议事日程。传统的观点认为，重要的政策问题的识别、界定和确立，并最终确立其作为政府潜在工作议题的活动，是发生在政府（公共权力主体）内部的活动，是一系列政府主导的行为。但实际上，政策问题往往在提出、界定、陈述、确立，以及纳入政府政策议程的过程中表现出多种多样的形式和途径，政策问题的概念化并非只是一种政府决定，或仅仅是一种政府行为，在政府这一名义上“最直接的政策制定者”的背后，隐藏着多样的权力主体。 表1是对课程政策概念化过程中相涉权力主体及其工作方式的简要概括，不同的政策行为主体和机构在政策概念化过程的不同阶段活动，支撑着不同方式的课程政策问题的确认和议程设定。这种行为主体及机构的多样性提醒我们在考察课程政策过程的权力关系时，应更多地关注易被我们忽略或不易察觉的政府机构以外的政策行为主体或机构，充分考虑不同组织、机构、群体或个人对课程政策概念化过程可能产生的潜在影响。接下来，我们就根据表1的概括，具体地探讨不同类型权力主体是如何具体地参与课程政策概念化过程及其可能的工作形态。
