在传统中国，税收被视为国家政治权力的象征，由中央政府牢牢掌控。近代以后，在原本高度集中的政治体制中出现了财权“下移”的倾向。这发端于镇压太平天国起义中地方督抚权力的增强，厘金、田赋等多为地方截留。减少地方侵蚀国家税正是清末民初试图划分国地财政的目的所在。南京国民政府成立以后，中央政治权力逐渐得到了加强和巩固。为统一和集中财权，国民政府实行分税制，重新划分中央与地方税收，这标志着中央与地方税收关系进入了一个新的历史阶段。 民国时期中央与地方财政税收关系是研究者们关注的热点问题之一。现有研究一般只注重考察税收权力在中央与地方政府之间的配置关系，而忽视了作为税收承受者的纳税人群体在这种关系中的作用及其影响。①营业税是南京国民政府为抵补地方裁厘损失而开征的新税，其直接纳税人为广大工商业者。在“除旧布新”的过程中，中央政府、地方政府和商界有着怎样的利益要求？为实现各自的利益，会作出怎样的政策选择或采取怎样的应对方式？其结果又如何？这些都是非常值得探讨的问题。本文拟以1931年营业税法颁布前后的税收纷争为中心，考察中央、地方与商界三者之间的互动关系，以期为财政税收史研究提供一些新的视角。 一、裁厘改税：中央与地方税收权力的构建 厘金是清代沿袭下来的一种通过税。它最初只是一种临时性的筹款措施，因其收效显著而得以保留，并逐渐在全国推广。清代后期，厘金已经成为政府财政收入的一个重要来源，但是与此同时，它却带来了种种弊病。正如马寅初所言：“考厘金之病，在乎关卡林立，重床叠几，一物之税，一征再征，成本多少，不可知也；甚至所运货物，何时达到，亦不可知，则商人之痛苦，可以想见矣。关卡胥吏，擅作威福，包庇中饱，留难苛索，显而易见之尤小，隐而难知之弊极大。故厘金不裁，工商业无振兴之望。”②因此，近代以来，裁撤厘金一直是广大商民的共同愿望，中央政府也希望借裁厘之机，强化中央财政集权，削弱地方税权。但这却遭到地方政府的极力反对。地方政府提出裁厘应以新税源抵补地方损失为前提。中央与地方在补税问题上未能达成共识，这是裁厘迟迟未能实现的一个重要因素。 以何种方式来抵补地方裁厘损失，这是政府和商界都非常关心的问题。早在1909年的《东方杂志》上就有“中国宜免厘金创办营业税”的言论。③在1922年的关税研究会会议上，李庆荣曾提议裁厘后应由地方办理营业税。他认为：“营业税宜由商会依章办理，而由财政厅监督之。庶易施行，而免流弊。”④南京国民政府成立以后，财政部于1927年6月召开财政会议。会上赋税司提出裁厘后开办营业税来抵补地方损失的主张，并提请会议讨论了由赋税司司长贾士毅起草的《营业税条例草案》。当时社会各界对该草案高度关注。经济学家薛遗生从税收的“公平原则”、“财政原则”和“社会原则”三个方面进行剖析，他指出营业税虽具有一定优点，但也存在诸多不合理之处：“增益人民负担之不平，若徒从事于目前政费之罗掘，而置国计民生于不顾，则其为祸与将来，殆有未易逆料者。”不过，薛遗生认为，该草案只是一种过渡办法，“果能立时裁撤万恶之厘金，而代以此税，则人民体念国家之财政，当不难暂忍须臾之痛苦”。⑤ 1927年7月19日，南京国民政府讨论通过了《划分国家地方收入暂行标准》，此次税收划分方案有两项明显的变化：一是将田赋划归地方；二是将厘金及类似厘金之一切通过税收归国家。以田赋换取厘金的目的在于减少地方政府反对裁厘的压力。⑥对地方政府来说，田赋并不是一个新税源，而失去厘金则是一个很大的损失。正因如此，在1928年7月召开的第一次全国财政会议上，代表们再次围绕地方裁厘补税问题展开讨论。刘大钧提议：“为抵补各省厘金之损失，应举办营业税或其他与中央税制无抵触之新税。”⑦经过充分讨论后，大会拟订《各省征收营业税大纲》，决定将营业税交由各省政府办理。同年，财政部召开裁厘委员会会议，将各省征收营业税与裁厘合并讨论，通过了《各省征收营业税大纲》，规定征收营业税在厘金裁撤完毕后实行。由于当时政令尚未完全统一，裁厘未能如期施行，但以营业税抵补地方裁厘损失的方案逐渐得到了越来越多政界和学界人士的认可和接受。在马寅初看来：“营业税在中国最为重要，因其为弥补裁厘损失之惟一方法。”⑧侯厚培也认为：“中国于税则改革时，欲图得一种好税源，收入多而可靠，可以抵补裁厘损失的税则，营业税实为最佳的一种。”⑨ 在南京国民政府税收改革的过程中，时人提出以西方营业税制度取代厘金，抵补地方裁厘损失并非偶然。马寅初、李权时、刘大钧等经济学家一直倡导以西方财政税收制度改造中国。他们的主张在当时的确具有一定合理性和科学性。首先，营业税较之厘金有较大优越性。马寅初将两者比较之后，得出以下几点结论：(1)营业税比厘金公允；(2)厘金重重剥削，漫无限制，营业税在交易完成后再行纳税；(3)厘金不论贫富大小，遇卡则税，遇关则抽，营业税不及小贩卖；(4)不以营利为目的的事业可以免营业税；(5)厘金有附加，营业税则无之。⑩其次，根据李权时的租税理论，营业税在整个租税系统中属于享益税，即凡享受到当地政府保护人权及产权利益的营业者都应当向政府尽些纳税义务。(11)从这个角度看，营业税划归地方符合税收划分的受益原则。最后，从世界税制发展的趋势来看，西方各国的税收制度大都“以所得税为中心，以收益税(营业税)、财产税、财产交易税及消费税四种作为补充”(12)。以营业税制度取代厘金是中国税收现代化的必然要求。 为改变晚清以来“中央财权日轻，地方财权日重”(13)的局面，统一全国财政税收大权，巩固国民党政权的统治，南京国民政府初期实行了一系列的财政税收改革，裁厘改税就是其中一项重要内容。裁厘改税有中央和地方之别，即裁厘后以增加的关税及改办的统税补给中央财政，以营业税补给地方财政。为推动地方裁厘，国民政府先将厘金收归中央，再将其裁撤，同时开征营业税，划归地方，作为抵补。“一收一放”、“一裁一补”，这正是国民政府构建中央与地方税收权力关系的精意所在。尽管由于当时中央政治权力尚未完全统一，裁厘改税被迫一再搁置，但地方裁厘改税方案的提出为营业税制度的建立作了较为充分的思想和政策准备。
