〔中图分类号〕F321.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-(2017)03-0109-12 一、问题的提出 关于中国农村土地制度的未来走向，目前的学术界讨论似乎被经济学家所主导。经济学家内部又分为主流和非主流两种。一种以周其仁为代表，一种以华生为代表。周其仁认为：“现行土地管制与征地制度，引发无数社会冲突、权力腐败、利益输送和资源错配，严重不适应城市化加速的现实需要，再不主动改革，怕要面临系统性崩溃的危险境地。”[1]周其仁的观点主要是通过对农村土地的确权，试图让农村的宅基地流转起来，将农村的宅基地变成资源，使得农村的财产性收入迅速增大。极力倡导成都经验在全国的推广。[2]而华生的观点，虽然并非经济学界主流观点，但对目前的土地财政进行了强烈批判，并由此对现行的土地秩序进行了批判，并认为只有改革现行农村土地制度，才能保持中国经济社会的进一步发展。两者虽然观点大不相同，但有一点却存在共识，即现行的土地制度不合理，需要进行变革。[3]法学界对于中国农村土地制度的探讨，仅仅局限于对“所有权、承包权、经营权”的规范性研究，缺乏更深入的制度性探讨。①法学界对于承包经营权的研究，局限于从民法的权利视角，主要是规范意义上法律权利义务关系探讨，即属于法教义学的研究内容，对于法律自洽固然有其研究价值，但缺乏更加宏大的视野，没有从整个中国农村土地制度的视角来思考这个大问题，即从中国巨大的社会转型视野来看待涉及中国人口主体的基本的宪制问题。除了以上三种观点之外，还有一种观点独辟蹊径，提出了对中国农村土地制度的正面观点，即认为现行的农村土地宪制是合理的，而且正是这项中国特色的土地宪制使得中国改革开放以来三十多年的城镇化建设取得了惊人的成就，在中国的城镇化完成之前(未来20年)，现行的农村土地宪制是合理，尽管还需要进一步完善。这种观点被称为山药蛋派，以贺雪峰、赵燕青为代表。贺雪峰以成都经验为样本，得出相反的结论：“成都城乡统筹经验的本质是政府通过土地财政主导经济高速发展和城市快速扩张……从而形成巨大的经济总量；这个经济总量的一部分……级差地租……经济发展和城市扩张中的良性循环，进而为顺利完成城市化的历史性使命提供了可能。”[4]不仅如此，他进一步认为现行土地制度不仅相当合理，甚至极其精巧。现行土地制度安排为中国提供了不同于其他发展中国家的经济剩余分配方式，从而使中国可以在目前“中国制造”基础上从容发展战略产业，实现产业升级，实现从“中国制造”向“中国创造”的伟大转变。[5] 整体来看，学术界存在两种观点，一种以周其仁和华生为代表，否认现行土地制度的合理性，要求对现行农村土地制度进行重大变革。一种以贺雪峰和赵燕青为代表，对现行农村土地制度持肯定性意见，并对由此而生的土地财政持基本上正面的意见。2014年11月，中央出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称“意见”)。这个意见的核心内容是提出了所有权、承包权、经营权三权分置的思想，鼓励农村土地流转，鼓励土地适度规模经营。中央的意见在土地确权这项上采纳了周其仁为代表的主流经济学家的观点，但在农村土地用途方面仍然坚持管制的特点，只能用于农业，而非主流经济学家所主张的将农村建设用地直接转换为城市建设用地，让农民直接在市场上进行建设用地交易。而且意见明确提出：首先是维护好农村集体土地所有权，其次是保护好农民的承包权，然后才是搞活农民的经营权。[6]十八届三中全会决定提出：“符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”②需要注意的是十八届三中全会决定强调的是农村集体经营性建设用地，具体主要是指过去乡镇企业村办企业所产生的遗留建设用地，并非农民的宅基地。所以在学术界所鼓吹的宅基地流转问题上，目前仍然处于学术探讨阶段。正因如此，对于中国农村土地制度改革，需要从更宽阔的历史视野，从宪制的视角来进行分析，在国情基础上对中国农村土地制度的未来给出明确的答案。 二、中国农村土地制度的历史变迁(1949-2016) 回答今天的问题，尤其是中国农村土地制度的基本宪制问题，需要回顾历史。由于篇幅所限，本文只是截取新中国成立之后的时间维度，对中国农村制度的变迁予以分析。 (一)农民所有权阶段(1949-1955) 中国共产党夺取全国政权(1949年)后，1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了农村耕地的基本制度，即“有步骤地将封建半封建土地所有制改变为农民土地所有制”“凡实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地所有权”。1950年6月28日颁布的《土地改革法》规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”③1954年宪法进一步捍卫了农民的土地所有权。这段时间的中国农村土地制度实际上是中国共产党在夺取全国政权之后履行了之前对农民的承诺。即孙中山所提出的“平均地权”的思想在国民党手中没有实现，但在共产党的手中实现了。经历了资产阶级革命和新民主主义革命，中国共产党人推翻了二千多年的封建地主所有制，实现了农民土地所有制。随着新民主主义革命的完成，这个农民所有权制度很快作为过渡形式消失了。
