领导力、法律和地方管理：理解所有政治制度的基础

      社会科学家需要尽可能努力地去理解成功的经济和政治制度的本质基础。通过对贯穿于历史上的许多不同制度的研究，我们就能尝试着发现某些支撑所有成功制度的普遍准则。本文将把经济学理论的基本原理应用到对英国和美国政治制度史的分析中，并与中国的历史进行对比，以此来总结笔者对这些基本问题的认识。特别是，笔者将指出地方政府和中央政府之间的关系对大国的成功具有关键作用。为了说明这一论点，本文将分析英国和美国政治史上四种重要制度的发展，这四种制度就是中世纪的财务法院(the Court of Exchequer)、英国普通法(the English common law)、英国议会(the English Parliament)和美国联邦民主制(the American svstem of federal democracy)。

      一、财务法院

      如果研究英国政治制度史，你将发现历史学家们会特别谈及1200年左右的财务法院①对英国君主制发展初期所具有的不可或缺的重要性[1]。如今，财务法院的财政大臣(the Chancellor of the Exchequer)就是英国财政部长，因此，一般人或许会认为中世纪的财务法院是处理金钱或经济问题的，但事实上它对整个英国政府都有关键作用。我们有一部理查德·菲兹尼戈尔从1180年开始记录的财务法院对话手稿，它向我们解释了英国早期财务法院的工作以及它为什么会如此重要的原因。

      财务法院的称谓来自西洋棋盘的桌布。“财务法院的称呼从何而来？……因为财务法院上的桌子像西洋跳棋的棋面……而且，就像棋面上双方对垒一样，财务法院桌边也进行着一场司库官与郡守之间的争斗，双方分别陈述，而其他的官员围坐两旁，监督和评判整个过程。”[2]为了计算君主制英国的财政状况，他们在方格状的桌面计量表上推移代币(见下页图1)②。菲兹尼戈尔也告诉我们，如同玩跳棋和象棋一样，桌子上都存在着竞争，存在着两个人之间的冲突。如果要了解成功的政治制度的基础，我们需要弄清楚，在财务法院会议桌上博弈的双方是谁？以及为什么这个制度对英国国家的崛起如此重要？

      这个问题的答案为，财务法院中发生的是司库官(treasurer)和郡守(sheriff)之间的基本冲突。在中世纪的英国，郡守是一位真正的治理者，每个郡守都是英国诸多行省中一个省份的治理者。因此冲突双方是同一个政府中的两个部分，司库官代表中央政府，郡守则是一个省的治理者。英国国王让司库官掌管他的钱财，但他对国家的控制还是要依托于这些管辖着各省的郡守们。

      “郡守”(sheriff)一词在拉丁语中是“comes”，即伯爵，伯爵在欧洲其他地方也叫“count”。当时在欧洲的很多地方，如果全国政府分崩离析，那么作为地方治理者的伯爵实质上就成为独立的地方统治者。为了统治英国，国王必须要能够控制他的治理者。然而，在1180年，作为权势强大的治理者，郡守在他们的省份中有大量的机会滥用手中的权力，对当地的农民巧取豪夺。为阻止这种渎职行为，国王必须让这些地方郡守确信，如果他们忠于职守，有效地管理所辖的郡县和行省，那么从长远的角度来说他们将获得国王巨大的回报，如果他们被发现滥用手中的权力，就会失去这些长远的回报。

      

      图1 财务法院桌子示意图

      从今天的经济学理论来看，这种通过承诺长期回报以激励良好行为的做法被称为“道德风险租金”(moral hazard rents)。在任何组织中，当握有大权的主责官员在当下有滥用权力的可能时，就必须以高额道德风险租金的承诺来激励他们[3]。不过，如果这种承诺变成了组织的亏欠，组织的最高领导者也有可能故意指责官员渎职，从而免去承诺的兑现。在财务法院这个案例中，组织就是英国的君主国—英国国王亨利二世的君主国。因此，亨利二世有可能会经常有意控诉地方官员滥用职权，从而逃脱奖赏这些郡守的负担。然而，郡守们只有相信国王会对他们的绩效作出合适的判断和奖励时，才会以国王的名义认真地管理国家。因此，享有绝对权力的君主如何解决这个问题，向郡守们保证自己会对他们作出公正评判呢？财务法院为英国国王提供了解决问题的办法。每一位郡守每年两次到财务法院与司库官会见，结清账目；另外，一大批全英国最有权力的人也聚集于财务法院，见证和监督整个过程。财务法院制度经过仔细设计，能保证如果国王以渎职为由将郡守免职，每个人都知道那是出于正当理由，因为郡守所做过的每一件事情都公开地在法院留有记录。

      所有强势的君主都会建立类似的制度与法院，并借此向其高官承诺会对他们作出恰如其分的评价，并对他们奖惩分明。中国古代的朝廷有最完备的文档保存制度，它为晋升或贬谪官员的决策奠定了清晰的基础。然而，中国历史上也有一个这种制度失效的最令人震惊的典型案例，那就是明末朝廷不公正地处死了重要军事将领袁崇焕。这之后，明朝的最后一位帝王崇祯失去了他的将军和官员们的信任，因为他们不知道自己是否会被武断地奖赏抑或是惩罚[4]。这种最基本的信任的缺失导致了这个本该强大的帝国的覆亡。这种错误很少发生，英明的帝王不会像明朝最后一位皇帝对待袁崇焕那样做事情。