中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1673-9841(2011)03-0122-09 一、中国教育公平危机的祛魅：三十年中国教育发展战略设计的路径转向 自中国教育发展整体战略设计从单纯精英—效率型转向效率—公平型以来，其内部治理结构不可避免地面临着一系列深层转型困境。教育问题，尤其是教育公平问题因该困境破解的滞后而成为当前中国社会的核心焦点困惑，以至于我们不得不追问：为什么教育政策设计愈是突出公平的价值取向，教育改革实践愈是坚持公平的治理策略，教育公平问题似乎却愈是被公众所不满，教育发展所面临的危机却愈演愈盛，以至于学界和政界对教育公平政策的绩效评价形成分化：一部分人基于教育公平的关注度逐年愈涨的事实，简单否定自上世纪80年代中期以来的一系列教育公平政策实绩，认为前期所设计的诸项教育公平政策并没有抓住病症的本质与核心，教育公平每况愈下，故教育发展战略需作根本性调整，从而矫正教育不公；另一部分人则认为90年代以来取得了诸多教育公平的治理实绩，教育公平危机远没有想象中那么严峻，此问题仅仅是一个被多方利益主体所恶意彩绘化而遭涂饰的“伪命题”，公众所聚焦的教育公平本质上只是教育发展问题而已。为什么对教育公平问题会出现如此的认知不一？不一的可能依据又在哪里？教育公平危机又如何破解？这本质上也是困惑《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称“《规划纲要》”)设计成败的核心，否则，不难预见，十年后，又可能形成两种完全不同的发展实绩评价，而教育公平问题仍旧会是中国社会的核心焦点困惑。 要破解《规划纲要》面临的这个潜在危机，我们需要简要回溯并认真梳理改革三十年以来的中国教育发展史，客观厘清中国教育发展史中的公平实绩与结构危机。三十年来，本质性涉及中国教育改革与发展宏观战略设计的大目标确定共有三次，形成了三个奠定中国教育三十年总体发展道路的战略设计文本。 第一次战略设计是在1984年党的十二届三中全会顺利通过《中共中央关于经济体制改革的决定》后的半年多时间内，因配套经济体制改革需要人才与科技资源，由邓小平直接推动于1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》)。该《决定》正式拉开了中国普及九年义务教育的大幕，也正式树立了中国教育由单纯精英—效率型向效率—公平型战略转向的旗帜，在这面旗帜下，中央政府与地方政府之间的中国式教育分权结构模式逐渐形成，具有中国特色的面向社会主义市场经济建立的新权威主义教育实践逐渐展开。1986年，围绕《决定》的战略目标，《中华人民共和国义务教育法》顺利颁布，教育公平中的教育机会公平(起点公平)在义务教育阶段终于得以有法可依。尽管如此，在当时教育公共财政拨款占国内生产总值缺乏固化比例且教育经费总体供给有限的情况下，此时国家的战略重点仍主要还是职业技术教育与高等教育，因此义务教育的总体投入显得严重不足。鉴于此，在基础教育方面以“地方负责、分级管理”为特征的中国式教育分权结构模式[1]逐步在实践中被确定和固化也就符合了中国教育战略发展的必然逻辑，具有历史的必然性与客观性。它的优点在于明确了义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是县、乡政府，因此极大地调动了地方办教育的积极性，缩小了教育基尼系数(从1985年的0.422 789 445缩小到1993年的0.337 133 025)[2]，但其显著弊端则是给后期的城乡、区域教育公平发展困境埋下了致命式结构性病因。 第二次战略设计是1993年《中国教育改革和发展纲要》(简称《发展纲要》)的颁布。该纲要的颁布是整体围绕1992年中共十四大建立社会主义市场经济体制的社会整体目标而确定的，与1985年《决定》的出台总体服务于市场经济目标相类似，《发展纲要》也是为市场经济培育人力、科技资源而设计的，它主要从办学体制、管理体制、招生考试体制、投入体制、学校内部管理体制等方面细致勾勒了中国教育发展与改革的美好蓝图，同时民办教育也在《发展纲要》十六字方针确定后得以蓬勃发展。应该说中国教育市场化迎来了一个发展的黄金期，也正是通过政府、社会、家庭、个人积极的多元教育投入以及各项教育要素的体制性改革，中国教育公平整体才有所进步，教育公平中的多元需求公正(自由权利的法理公正)才开始得以突显，学业成就机会公平进一步得到重视，教育基尼系数也从1993年的0.337 133 025逐年过渡到1999年的0.279 275 453。但这时的教育公平进步是“效率驱动型”的，也就是通过规模数量的逐年渐进投入而使教育基尼系数有所缩小，结构性的教育公平调整却被忽视，为后期当经费渐进投入趋缓或停滞甚至倒退情况下的教育公平危机埋下了隐患。 第三次战略设计是1999年为实现中共十五大“跨世纪社会主义现代化建设”目标而设计的《面向21世纪教育振兴行动计划》(简称《计划》)，“科教兴国”战略在《计划》中得以进一步加强。《计划》总体是对《决定》与《发展纲要》精神的延续，文本重点提出了到2000年，全国基本普及九年义务教育，到2010年，在城市发达地区与经济发达地区有步骤普及高中教育等诸多规模型的教育发展目标，应该说这时的教育公平治理设计依然是坚持效率驱动型路径，对效率驱动型教育公平弊端与结构性教育公平路径的制度研发均认识不足。基于此，30年来中国教育公平首次出现了退化，随着中国教育粗放型规模投入的恒定，中国教育基尼系数下降的速度渐趋平缓，在2001年到2002年间，中国教育基尼系数甚至出现了反弹现象(较2000年的0.269 474 295，2001年则扩大到0.271 526 958)，一直到2003年科学发展观统筹发展思路提出，教育发展开始走结构性教育公平调整路径以后，教育基尼系数才回落到2000年的水平(2003年为0.267 037 566)，也正是从2000年教育基尼系数反弹开始，教育公平才逐渐突显为中国社会的核心焦点。我们认为，教育公平危机的困惑，本质上正是教育政策设计上到底是走“效率驱动型”教育公平还是走“结构调整型”教育公平路径的困惑。实证表明，在中国不能逐年持续加大教育规模投入的情况下，单纯依靠效率驱动型获取教育公平的设想是困难的，而将新增的教育经费用于教育内部结构性调整而获取教育公平的制度设计思路则是绿色可持续发展的，事实上，中国教育基尼系数进一步缩小的短板正是在区域、城乡、群体等二元结构单元的过分制度性分离，中国式教育分权使区域与城乡教育管理水平相差甚远，而财政分权制度又进一步拉大了区域与城乡的教育支付能力。
