从治理的角度思考公共教育服务体制，首先需要把握治理的概念。治理理论的代表人物R.罗茨曾经归纳了治理的六种形态，即作为最小政府的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会调控制度的治理以及作为自组织网络的治理。[1]赫斯特也提出了治理的五种形式，即善治、国际制度领域的治理、公司治理、与新公共管理战略有关的治理、通过协调网络与合作关系的治理。[2]尽管治理一词有诸多不同的含义和广泛的理论基础，但是对治理的定义并非是前后矛盾的。在所有的治理定义和治理的诸多形式中，可以发现：“治理意味着国家与社会，还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”[3]。这一点，也正如1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴》的研究报告中所指出的，所谓的治理是指各种公共的或者私营的个人或机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私营部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[4]因此，运用治理的精神和理念变革公共教育服务体制，意味着公共教育服务供给主体的多元化、公共教育治理权力的多中心化和公共教育服务结构的多样化。 一、公共教育服务供给主体的多元化 我国长期以来在计划经济体制下形成的公共教育服务体制是一种以自上而下控制为特征的一元化公共教育服务体系。这种体制的主要特征是：在公共教育领域，政府作为唯一的管理主体、供给主体和权力主体，包揽了所有教育产品的生产与服务。事实证明，以自上而下控制为特征的一元化的公共教育服务体制已经不适应我国经济社会发展的需要。原因在于，改革开放之前的中国是一个社会结构分化程度很低的总体性社会，国家权力垄断了社会生活中绝大部分资源，社会结构的横向分化程度很低，政治、经济、文化三个中心高度重叠。但是，伴随社会主义市场经济体制的建立和完善，原先建立在单一经济结构上的社会结构出现了变化，社会阶层分化日益公开化和明显化，众多的利益群体出现，利益多元化或者利益分化日益凸显。这种变化，在教育领域也不例外。“教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。”[5]显然，多元化利益群体的出现、成长与分化，必然产生多样化的教育需求和参与教育管理的诉求，并由此引发政府垄断公共教育供给体制出现了“失灵”[6]：政府的理性或行动能力不足，导致教育公共服务供给匮乏，使得公众难以选择合适的教育；政府教育服务的成本无限增大，导致公共财政负担不断加剧；一元化服务主体教育公共物品供给效率低下，导致公平与效率的矛盾日益尖锐；教育资源的单一主体配置，导致短缺与浪费现象同时存在，等等。 政府在公共教育领域中“失灵”现象的存在，意味着必须打破政府垄断公共教育服务供给的一元化体制，在国家、市场、社会三位一体的框架下重新思考国家与社会、政府与市场、政府与学校的关系，运用治理的理念和精神，重新界定政府在公共教育服务中的职能和作用，再造政府公共教育事务管理的制度和过程，实现公共教育服务供给主体的多元化。在这种共同治理模式中，提倡多元主体对公共教育的共同治理，公共教育服务体制从一种以政府为单一主体的、以行政命令为主要方式的集权式模式转变为政府主导的、多元主体参与的共同治理模式。政府不再是公共教育事务的唯一管理者、公共教育服务的唯一提供者和责任者，除了政府以外，学校、社会组织、市场乃至公民个人都是公共教育服务供给的主体。政府是公共教育事务的主要管理者和责任者，但不是唯一的，社区、家长、自愿部门、众多的非政府组织与私营部门，甚至跨国组织或国际性组织，都可以在共同的目标下共享资源、互动合作，成为良好公共教育服务的组织者和提供者。因此，政府可以而且应该借助市场机制，由政府、企业和非营利组织三方共同参与公共教育产品与服务的生产和提供，通过借助其他服务主体来实现公共教育产品和服务有效供给的目标。 从世界范围来看，英美等发达国家已经在20世纪90年代就已经开始这种改革，并在公共教育中引入市场竞争和市场机制。例如，1997年英国政府改变过去直接拨款给公立学校的政策，立法推行教育行动区计划。根据该计划，政府把教育薄弱地区公立学校的管理权向社会公开招标，社会各界，特别是私营企业均可以提出申请，在教育薄弱地区成立教育行动区，接管所属的公立学校。2001年，英国政府实施“PPS战略”，即在公立学校财产所有权不变的前提下，允许和鼓励民营企业接管薄弱学校，地方教育行政机构的某些教育管理事务和教育服务供给也委托给民间企业或民间机构。在美国，公立学校私营管理已经成为20世纪90年代以来教育改革中的一种新的管理形式。在美国目前530万就读于幼儿园到高中的学生中，有10万多名儿童在约200所由私营公司管理的公立学校(包括特许学校)中学习，约占全部学生的0.2%。[7]其中，最为著名的私营公司是爱迪生公司。该公司成立于1992年，1995年开始与学区签订管理合同，管理有38000名学生的79所学校，其中26所是独立的特许学校，53所是通过与学区签订合同管理的传统公立学校和特许学校。[8]美国教师联盟在2000年出版的《爱迪生学校的学生成绩：一项正在进行中的实验的混合性结果》报告中指出，尽管爱迪生计划存在一些潜在的缺陷，但是也具有一些潜在的优势，如在小学阶段引入了旨在提高学生阅读成绩的“人人成功”模式、延长学年和每天在校的时间、在幼儿园阶段引入学业性计划等。[9]根据爱迪生公司1999年的《学校成绩年度报告》，爱迪生学校的学生在全国标准成绩测试中平均每年增长5个百分点。尤其重要的是，爱迪生学校降低了学生的流动率，提高了家长、学生、教职员工和学区的满意度。[10]
