中图分类号：D903 文献标识码：A 文章编号：1671-6604(2011)05-0071-08 全民公决，又称公民投票、全民表决或全民投票。通俗地说，它是指在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决的制度安排，简称“公投”或“公决”。从历史的维度看，全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会；复兴于法国大革命；二战后，随着民族自决原则的确立，全民公决制度蓬勃发展；冷战后直至现在，全民公决在世界范围内更是此起彼伏，迅猛发展。 一般认为，全民公决涉及referendum(复决)、plebiscite(公决)和initiative(人民自决)三个英文单词，这三者所对应的全民公决制度在现代社会有较大差异。大多数学者在考据全民公决制度的词义演变时，往往忽视这三个词的不同，不去分别深究这三种全民公决制度各自的历史演绎，纵使个别学者涉及其中某二者的词源辨析，也往往语焉不详或概念混乱①。前人理论上的草率和历史考据的简化直接造成了今天全民公决概念体系的极端混乱和多义多解。 在本文中，笔者考察大量史料，分别对这三个词追宗索义，乃是期望通过对这三个制度的历史研究，廓清全民公决制度的“本来面目”，这很有点类似于中文的“说文解字”，但笔者认为这样做意义重大：一方面可以从历史的演变发展中找到因果线索，演绎出造成今天全民公决概念体系混乱的原因；另一方面，也为全民公决制度的深入研究分析提供坚实的历史基础。 一、referendum的词源与词义演变 “referendum”(复决)一词源自拉丁文“ad referendum”，本义为“接受批准”，原本仅用于外交场合，指由外交官签署但必须经国内权力机关确认后才能生效的协议。referendum制度最早产生于古希腊城邦国家，但由于史料缺乏而不知详情。据笔者考证，现代referendum制度主要有三个系统渊源：一是瑞士的系统；二是美国的系统；三是法国的系统。 瑞士是一个联邦制国家，且经由乡镇——邦——国家自下而上演变成今天的民主国家，因此，瑞士的全民公决制度是植根于各乡、镇、邦的历史经验中的[1]。早在13世纪到16世纪，有些邦的重大事务就须经过邦民大会(Landesgemeinde)来议决。至于联盟的共同事务，如司法、国防和外交等则由议会(Tagsatzungen)共同协商处理。当时瑞士的格劳邦登邦(Graubunden)及瓦莱邦(Wallis)两邦②是许多地方团体的联盟，但因这些团体极其尊重彼此的独立性，所以这些联盟实际上是一些小国家(地方团体)的联合。当时由这些地方团体派遣代表形成代表会议，谈论邦的共同政务，并制定法案，但这些代表并无最后的决定权力，会议内所有重要决议都需代表们事先向其地方政府报告(ad referendum)，并获得批准，按照政府的决定投票。因此，referendum原义即“接受批准”。 首次在现代意义上使用referendum是在公元1449年，当时的瑞士伯恩邦(Berne)政府要求人民表决同意一项特别的税，以支付前次战争的债务。之后，伯恩政府在1513年同意未经人民批准前不加入任何联盟，并于1531年进一步同意未经过referendum获得人民事先允许之前，不得加入战争。在其后的250年中，出现了77个类似的议题。根据比利时学者西蒙(Simon Deploige)的统计，这些referendum式的表决大部分属于军事性质，如采纳远征行动，和平之缔结、条约及联盟之制定形成，禁止征募人民为佣兵及课征战争税等[2]32。 随着法国大革命(1789年)的成功，人民主权的浪潮逐渐散播到世界各地。1798年瑞士共和国宪法受法国的影响确定了人民主权，并规定修宪需经人民投票认可。1802年，瑞士举办了第一次全国性的referendum，目的是表决拿破仑宪法是否通过。这是瑞士人民第一次未集会于同一个处所，而在各自住所投票参与政治活动。但是这一次的公投由于拿破仑强制规定弃权者视之为赞成票而违反了民主精神③。到了19世纪30年代，referendum的运用已经扩展到瑞士所有的邦。1847年瑞士爆发内战，1848年内战结束后，瑞士成为联邦国，新宪法便是由各邦以referendum的方式通过，此宪法也规定了所有的修宪案必须经过公投批准，之后又将公投程序延伸到了各邦的法律与国际条约，使得公投的范围扩大了许多，自此瑞士便开始了漫长的referendum之路。现在，瑞士仍有数邦④由其成年男子全部集合于一处组织邦民大会(Landesgemeinde)作为邦的事务的决定机构。邦民大会除了安排庆祝活动外，同时选举民意代表，决定邦的年度预算及各项法律。 美国的referendum思想有若干起源，一方面源自其清教徒的信仰与理念[3]，另一方面受卢梭直接民主政治思想的影响。当然，美国独特的风土人情也产生了referendum这种公决的形式：早在1630年的新英格兰地区，殖民村落已有通过举行所谓“城镇会议”(town meeting)来实施直接民主制度的习俗。1640年，在马萨诸塞湾的殖民地就举行了referendum的投票[4]。1780年马萨诸塞州通过“州民复决”制定了州宪法⑤，并在州宪法第48条规定referendum制度，奠定了美国referendum的基础。1784年，新罕布什尔州(New Hampshire)的宪法制定也相继效仿⑥。两州所采用的宪法referendum制度以后被许多州所采纳。如1788年罗得岛州(Rhode)、1861年缅因州(Maine)、1817年密西西比州(Mississippi)、1919年阿拉巴马州(Alabama)等均采用referendum来批准宪法。而有关一般立法事项的referendum也有较多州施行。后来随着人口增加虽然不得不使用代议制度，但referendum制度仍被保留下来了，其中在1898年至1918年间，进步党(Progressives)在数以千计民众的支持下，在26个州的宪法中引入了直接民主的元素，从而结束了大城市垄断政治的局面。例如：德州(Texas)州政府设立地点的问题(1845年)、科罗拉多州(Colorado)选举权的争议(1848年)，以及密歇根州(Michigan)设立银行的问题(1950年)等等都是使用referendum来解决的[2]42。这个时候的referendum已被引用为：“以人民事后承诺为条件，而由议员议决法律”，亦即议员ad referendum地议决法律的制度。整体而言，在美国，实施得最普遍的是有关州宪法的referendum制度。时至今日，除了特拉华州(Delaware)之外，每一州均采纳了对于州宪法的referendum制度[5]66。而有关一般法律的referendum制度，则有37个州予以采用，其中，有24个州规定可以通过公民连署进行referendum[5]77。可见referendum类型是十分多样的。
