中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2011)04-0100-06 一、党内民主的内涵阐释 中共十七届四中全会上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》对新形势下加强党内民主做出了若干规定。《决定》指出，党内民主是党的生命，要以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一。 什么是党内民主？列宁曾经阐释，党内民主就是“党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员，所有领导成员，所有机构都是选举出来的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[1](P249)。刘少奇在代表中共中央所作的七大修改党章的报告中也对党内民主进行过阐述，他指出：“党内民主的实质就是要充分发挥党员的自觉性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员或党的代表在党章规定的范围内尽量发表意见，以积极参加党对人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一。”[2](P466)总结中国共产党党内民主的长期认识和实践，我们认为党内民主就是指在党的政治生活中，党基于自身的性质、任务和宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制和党的生活过程作出的民主的制度规定以及由此所形成的党内政治生活。党内民主要求党员平等享有所规定的直接或间接地参与、决定和管理党内事务的权利。按照高新民教授的说法，党内民主的本质特征就是“党员对党内权力的分享，是党员对党内事务的参与”[3](P241)。 而按照党员参与党内事务的性质，我们可以将党内民主分为三个方面的内容，即党内民主选举、党内民主决策和党内民主监督。党内民主选举，是指党员根据自己的意愿，按照党章规定，选定党的各级代表机关的代表和某些主要领导干部的行为。这是党员行使和实现其基本政治权利的一种方式，是党内民主政治生活的基本形式。党内民主决策，是指在党内决策的规则和程序方面，保证党员广泛参与，倾听广大党员意见并集中全党智慧，使决策建立在民主和科学的基础之上。改革开放以来，我们党的决策机制已经实现了从“个人决策”到“集体决策”，从“领导决策”到“问计于民”的转变。党内民主监督，是党员依据《党章》赋予的基本权利，依法监督党的政治纪律、权力运作和制度运行等。三者之间，相互依存，缺一不可，“集体决定是党内民主的最高原则，而党内选举和监督是党内民主的制度保障”[4](P145)。 然而在具体的政治实践中，党内民主在操作环节往往不能有效落实。如何改进候选人提名方式，从而扩大党内民主选举的广泛性？通过何种方式使等额选举逐渐转变为差额选举，从而增强党内选举的竞争性？通过何种制度安排，能够使下级对上级、个人对组织、地方对中央的民主监督成为有效监督？在党内民主政治实践过程中，“一把手”体制是最大的制度障碍，同时也是产生其他问题的原因。党的基本组织制度是民主集中制，集中易行，民主难施，权力的集中与党内民主所要求的权力分享之间存在矛盾，邓小平所讲的“权力过分集中”的现象依然存在，党的一元化领导变成了个人或少数人领导，“一把手政治”在中国非常普遍，这虽然于行事效率有利，但从长远上看却是实行党内民主最大的制度障碍。再加上中国长期以来形成的政治文化的影响，党内民主选举、党内民主监督和民主决策要想有效落实，非常不易。如何建设一套将自上而下的集中和自下而上的民主结合起来的党内民主制度，是党内民主政治实践中的最大难题。 二、“立体-民主选人系统”：未央模式 西安市未央区从2007年开始推行在干部选任上的改革，历经三年的艰辛探索，最终形成了系统的选人用人新模式——“立体-民主选人系统”，把党内民主的原则渗透到选人用人的各个环节。“立体-民主选人系统”共分为七步实施，具体做法是： 第一步：全面考察考核，扩大干部选拔范围。区委每年对全区各街道、各部门领导班子进行大规模的考察考核，实施“五票评价”干部新机制，即基层干部群众评、“两代表一委员”评、考察考核组评、职能部门评、区级领导评。以笔者亲身经历的未央区街道办2009年群众评议大会为例，群众大会由组织部的考核小组主持，街道办参会总人数151人，全体干部95人都参加，辖区内的“两代表一委员”人数为38人，群众代表8人。 第二步：实名制推荐，让民主负起责任。2007年10月未央区首次在全区领导干部推荐大会上采取实名制推荐，具体做法是将推荐人的姓名打印在密封线内，推荐人要求填写推荐理由。为避免对其他人的推荐形成导向作用，区委书记、区长、区委副书记和组织部长不参与推荐。实名推荐的结果只有书记有权限查看，对于明显出于私心的推荐，组织部门将会找相应的推荐人谈话。 第三步：强化组织作用，规范初始提名权。在干部初始提名中，以扩大党内民主为突破口，强化组织提名，弱化个人提名。一是根据各单位民主推荐以及实名推荐情况确定初步人选；二是组织部走访所有区级领导，听取他们对空缺职位的意见并推荐后备干部；三是组织部门根据平时掌握情况，经过综合分析，提出初步人选名单；四是在酝酿讨论中，采取“3+4”(即区委书记、两名副书记再加上组织部长，纪委书记，人大、政协党组书记)模式；五是征求分管常委及副区长意见；六是“3+4”再次酝酿后，组织部按程序进行考察，并交区委常委会审议。
