中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2011)02-0031-04 从历史上看，西方民主的发展首先解决的是政治竞争问题(英国议会的演化是一个典型例证)，然后通过不断扩大的政治参与得以逐步完善。这一进程集中体现在参与人数的增加(选举的包容性)和参与形式的发展两个方面。因此，西方学者倾向于将选举视为民主政治的关键变量以及区分民主与不民主的试金石。作为一种自然延伸，在讨论民主化问题时，他们总是强调选举的重要性，将有没有竞争性选举作为民主化的衡量标准。考虑到历史经验对于人类社会的重要性，这一现象是可以理解的。然问题在于，西方民主化的历史经验是否意味着民主化过程的一般逻辑？ 这一质疑意味着对他种可能性的探索，人们通常用“具有中国特色的民主化道路”来称谓之。对于这一可能性的命题，需要反问的是，“具有中国特色的民主化道路”是否意味着对西方民主化理论的彻底否定？ 这实在是一个需要认真思考的问题。 对于这一问题可以存在众多的争论。对此，笔者的立场是简明的：我们必须超越西方民主化理论中的选举主义，但是这种超越的力量或资源不在民主化理论之外，而在民主化理论之中。我们需要做的，是回归民主和民主化理论的源头，将民主化的一般逻辑与特定的西方历史经验区分开来，基于中国的本土经验重新思考民主化的路径选择问题，从而将被达尔封闭了的可能性开放出来。 历史视野下的民主发展：演化的多元维度 就全球范围看，民主的发展具有一种溢出效应，这可以从不同的角度来观察。首先，代议制民主本身就是在一个不断发展的过程中最终成型的。在历史上，最早得以确立的是寡头竞争体制；通过公民权的缓慢扩张，寡头竞争政体经历了一个民主化的过程，从而发展为多头制；又从不充分的多头制，发展到充分的多头制。其次，针对代议制民主的诸多不足，民主政治又沿着不同的方向得以“外溢”：例如从选举民主到行政民主(或民主行政)、从政体民主到社会民主(包括经济民主与地方性参与)、从投票民主到审议民主、从国别民主到国际关系民主乃至全球民主等等。此外，还可以从其他角度观察，得到电子民主(或互联网民主)、党内民主、治理民主等概念。除了左派的激进民主之外(他们希望借其他的民主形式来否定或取消代议制民主)，上述这些外溢的民主形式都是对代议制民主的补充或发展。它们都可以在达尔的民主化分析框架中找到自己的位置——即在民主化的发展序列中属于从充分多头制向理想民主迈进的阶段，用达尔的话来说，这是“第三波民主浪潮”。(注意，这不是亨廷顿意义上的“第三波”，下文将解释。) 在上述诸多的民主发展形式中，我特别关注行政民主的发展。相对于上个世纪60年代的参与式民主和90年代兴起的审议民主所得到的重视程度，这是一个被理论界(尤其是政治学界)相对忽视的议题。在西方国家，行政民主的出现与福利国家或行政国家的登台紧密相关。在传统的小政府大社会模式下，政府承担的公共职能非常有限，其权力行使(经由公共政策)的范围很小。但是福利国家的出现从根本上改变了这种情况。传统的国家与社会关系、政府与公民关系、行政机构与政府其他部门的关系、官僚制的运作方式等，都发生了惊人的巨大变化。相对于传统的最小国家或“守夜式”政府，现代国家可谓是真正的“利维坦”。政府权力无远弗届，无孔不入。庞大的官僚机构不但垄断了执行权，而且拥有了越来越多的决策权(委托立法权)和行政审判权(行政司法)，传统意义上的三权分立模式已经面目全非了。 由于政府制定的大量公共政策直接影响到民众的日常生活，因此，如何使政策的制定者和执行者充分回应公民的需求，成为一个重要的问题。从理论层面看，这一问题的实质可以表述为：是否需要以及如何使政府权力的行使民主化？在传统代议制民主下，公共政策过程有两个特点，一是政治家(议员和行政部门的政治官员等)制定政策，二是职业文官负责政策的执行。这样，民众在每隔数年举行一次的选举之后便沉睡了；而行政民主在公共政策领域开拓了公民参与的新空间。 在此，我们发现民主化过程的一个重要转折。新的思考在起点上与达尔是一样的，即政府如何回应公民的需求？但是，回答的方式却有所不同：达尔从选举入手，而行政民主强调政府过程的开放性，让公民有机会参与政策过程。① 作为一种理论主张，行政民主主要是从公共行政学当中发展出来的。准确地说，源于采用政治途径来研究公共行政的学者对美国政府权力大转移的一种认识提炼。他们对美国新政及二战期间公共行政脱离政治的趋向进行了批判，强调公共行政是一个政治过程，其核心价值是“代表性”、“回应性”和“问责”。在他们看来，“‘公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。’否则民主制度便可能无以为继。”[1] 由此，传统的政治与行政二分法被化解了。通过各种形式——诸如咨询委员会、公民委员会或类似的制度安排，公民得以参与行政决策过程。②为了把握这一转折的重要性，我们有必要对这个问题进行相应的理论建构。图1反映了政府民主化的两个维度，其中A体现了结构的维度，B体现了过程的维度：
