中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2010)02-0022-04 教育政策虽已成为当今世界各国管理本国教育和实现教育公平的重要手段，但必须通过有效执行才能实现其政策目标。然而，在实际的执行过程中，教育政策执行偏离时有发生，严重阻碍了教育政策目标和教育公平的实现，因而，从理论上进一步探讨教育政策执行偏离的主要影响因素显得尤为重要。本文拟从系统的角度分析教育政策执行的一般逻辑和影响因素，并建构了教育政策执行的系统分析模型，进而从中厘定教育政策执行偏离的主要影响因素。 一、教育政策执行的系统分析模型建构 要对教育政策执行的系统分析模型进行建构，明确系统分析的内涵是基础和前提。所谓系统，是由两个或两个以上可以相互区别的要素构成的集合体，各个要素之间存在一定的联系和相互作用，形成特定的整体结构和适应环境的特定功能。而系统方法则是按照事物本身的系统性把对象放在系统的形式中加以考察的一种方法，即从系统的观点出发，始终着重从整体与部分之间，从整体与外部环境的相互联系、相互作用、相互制约的关系中，综合地、精确地考察对象以达到最优地处理问题的一种方法。系统分析作为系统方法的具体运用，其特点是把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体——系统，确定既定系统的边界范围，把它从周围的系统中划分出来，并鉴定该系统的组成部分，确定各子系统，重视各子系统的外部联系和内部联系。[1]系统分析的基本观点是把一定的客体作为系统加以分解，直到分析出构成该系统的简单要素(元素)，然后在对各个简单要素分别考察的基础上加以综合，从而建立较严密的理论体系。这种方法有助于我们在分析教育政策执行过程时，能详细、全面地梳理其中的每一个细节，同时又能对每个细小的问题做出深入解析，发现问题的实质。 首先，从教育政策一般过程进行分析。从系统的角度来看，教育政策执行是教育政策一般过程中的一个具体阶段。而要明确教育政策的一般过程，就必须首先了解公共政策的一般过程与阶段划分。公共政策是一种高度复杂的事物，它由一系列的决策构成，牵扯到大量而又不同的行为主体，并且还适用不同的工具，面临着复杂多变的环境。“为了处理这种复杂性，最简单和最有效的一种方法就是把公共政策制定过程分解成一系列分立的，然而又相互联系的子过程，这些子过程共同构成了一个连续的循环。在实际问题的解决中，这个循环大致有五个阶段，经由这五个阶段，问题得到确认，方案得到建议，其中的一个方案得到选择，选择的方案得到施行，最后，实施的结果得到监督和评估。在政策过程中，这些阶段被表示为议程设置、政策规划、决策制定、政策执行以及政策评估。”[2]这种简化公共政策的思想最早是拉斯韦尔在早期研究中提出的，他将政策过程划分为信息、建议、法令、试行、执行、终止和评估七个阶段，这七个阶段不仅是公共政策的实际制定过程，而且也是政策制定应当遵循的程序。后来，布鲁尔在拉斯韦尔的基础上更进一步提出政策过程包括六个阶段：发明或开始、预评估、选择、执行、评估和终结。后经许多学者的努力，公共政策的过程划分得到进一步改进和完善，从而使得理解复杂的公共政策更为容易。 随着公共政策研究向教育领域的延伸，在教育政策研究中，教育政策一般过程可以划分为教育政策问题认定、教育政策制定、教育政策执行、教育政策评估、教育政策终结五个阶段。其中，教育政策问题认定是指社会生活中存在的教育问题引起政府关注的过程；教育政策制定是指教育政策有关方案的选择在政府内部形成并经过合法化的过程；教育政策执行是指政府制定的教育政策发生作用的过程；教育政策评估是指由国家和社会行动主体对教育政策结果进行监控的过程，而评估结果是将教育政策问题与解决方案的再概念化；教育政策终结是教育政策生命周期的完结。这五个阶段既相互区别又相互联系，共同构成了教育政策的一般过程。 其次，从教育政策执行系统本身进行分析。如果把教育政策执行本身看作一个独立的系统，分析教育政策执行系统内部各个环节及其之间的相互影响，那么，它们作为教育政策执行系统本身存在的内生变量，必然会对教育政策执行产生影响。从教育政策执行系统的构成环节来看，它一般包括三个阶段：第一阶段是教育政策执行的准备阶段，包括进行政策宣传和加强政策认知、组织落实、制定执行计划、进行物质准备等活动环节；第二阶段是教育政策执行的实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制、政策执行的调整与巩固提高等活动环节；第三阶段是教育政策执行的总结阶段，包括政策执行效果评估、追踪决策等活动环节。虽然这些环节与教育政策执行的效果密切联系，但若一一深究则略显繁琐。为了更好地考察教育政策执行系统，可以转换思路，从构成教育政策执行系统的基本要素的视角来研究。从系统角度看，教育政策执行本身是一种由诸多要素相互作用的复杂过程，是政策执行者根据教育政策的指示和要求，在对自身、环境、目标群体等各种影响因素认识的基础上，不断采取各种措施，同各种因素发生相互作用，以实现政策目标的动态过程。[3]因此，从中可以分析出构成教育政策执行系统的基本要素，即教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行客体、教育政策工具、教育政策执行环境五个方面，它们相互联系、相互影响，共同构成了教育政策执行系统。 最后，通过上述分析，可以建构教育政策执行的系统分析模型，如图1所示。
图1 教育政策执行的系统分析模型
