2007年师范生免费教育政策有效性预测评估

      中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1001－4519（2009）06－0079－05

      一、引言

      自2006年下半年开始，中国师范教育再次进入大众视野，不但受到舆论的广泛关注，而且成功进入政府议程。2007年5月9日，国务院通过并颁布的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》规定，从2007年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。师范生免费教育政策的制度设计遵循“权利与义务相平衡”的原则。师范生在读期间享受免除学费、免缴住宿费、补助生活费、毕业后有编有岗等权利，同时承担毕业后回生源地从事中小学教育十年以上的义务，其中到城镇学校工作的免费师范毕业生还应先到农村义务教育学校任教服务两年①。至此，有着110年历史的中国师范生教育在实施了十年收费制度之后，再次回归到免费的轨道上来。

      师范生免费教育政策的制定和实施在学术界引起了广泛的争论。政策赞成者认为，此举有利于解决农村、中西部优质师资力量不足的矛盾，缩小城乡教育水平差距②；有利于增强师范院校的竞争力，促进师范院校教师教育面向中小学的自我回归③；有利于推动教育公平④，缓解教育收费引发的社会矛盾等⑤。也有学者表达了对此项政策的顾虑和质疑，认为该政策的解决途径不是根本的办法⑥：“问题并不出在收费上，而是学生、家长及社会对教师职业的理解和认识”⑦，因而政策期望的优质生源聚集的场面可能不会出现⑧；免费师范生政策也可能会强化社会分层的存在⑨。同时，还有文献提出进一步的政策建议和实施过程建议，如提高教师待遇和社会地位⑩，尽快推广至地方师范院校(11)，完善有关免费师范生工作、生活、婚育、继续深造、违约、合同结束后去向等相应政策(12)。总体而言，之前有关2007年师范生免费教育政策的研究已经就政策产生的历史和现实背景做出总结，并对政策实施效果做出预测，但是多数研究基于经验判断，缺乏理论框架的支持。本文采用“政策减法”的理论框架，就政策目标的一个维度进行预测性评估。

      二、理论框架

      由于本政策自2007年8月开始实施，首批免费师范生仍然在校学习，政策的实施效果尚未显现。所以本文将采用“发生学取向的分析模式”，围绕政策本身的形成和发生分析政策的有效性(13)。

      我国公共教育政策的制定大体有两种类型，即问题导向和理想导向。对于问题导向型的政策，现实问题与政策指向往往具有很强的对应性。因此政策能否准确地指向并解决它希望解决的现实问题，是对政策有效性进行预测性评估的标准之一。基于问题导向型政策的特点。本文将分析框架抽象成“政策减法”的模型。本文假定，在阶段一，原有的政策A（可以是一个政策，也可以是相关政策的集合）与现实问题A在一定时间和范围内具有对应性，即政策A能够解决现实问题A。在阶段二，现实问题A随着外界环境的改变并依据自身的发展规律发生变化，我们把变化了的现实问题A规定为现实问题A′；这时，政策A与现实问题A′之间的对应关系有可能发生偏移，即政策A可能解决不了现实问题A′。所以本文用一个减式来表示现实问题与政策之间存在的差距（如图1）。所谓被减数是教育领域存在或者出现的现实问题，所谓减数是对应领域已经颁布和实施的教育政策，可以是一个政策，也可以是相关政策的集合。两者之间的差，就是目前的教育政策所不能解决的现实问题，在此框架中被规定为“政策残差”。评价新政策B的有效性的一个标准，就是看政策B是否针对政策残差提出，并且能否解决政策残差。

      

      图1 “政策减法”理论框架

      “政策减法”理论框架是寻求差异的研究方法在政策领域的迁移和运用。谢维和教授曾用“理论减法”的框架寻找不能被现有的教育公平理论所能够解释的教育公平问题，并以此作为理论创新的基础。谢维和教授同时在书中指出，人力资本理论也是通过这样一种理论减法的方法得以提出和论证的，所以，“政策减法”的框架只是类似研究方法在政策分析领域的运用(14)。

      三、政策比较

      一项教育政策的政策目标往往是多项度的，当然，政策希望解决的问题也会有主次之分。师范生免费政策涉及贫困生就学、教师地位、农村教师补给等诸多现实问题。由于篇幅和能力所限，本文将选取农村教师补给一个角度，利用“政策减法”的理论框架，梳理有关农村教师补给的现行政策（即政策A），并对实施效果做出评价，分析目前政策所不能解决的现实问题（即政策残差），并预测师范生免费政策（即新政策B）对于解决政策残差的有效性。

      1.政策A分析

      通过梳理相关学术论文、政府公告、教育部领导人讲话，本文将2003年以来有关农村教师补给的政策划分为国家政策和地方政策两部分。对于国务院及有关部委颁布相关的政策，从类型上看，包括外来支援和内在提高两种形式，从时间上可以分为长期（半年以上）项目和短期（半年及半年以下）项目（见表1）。

      

      所谓外来支援，是指从城市中调派教师支援农村教育工作，从而促进教师资源城乡之间合理配置的方法。2006年5月，教育部、财政部、人事部、中编办联合组织实施了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”（简称“特岗计划”），通过公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村义务教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作。2006年共招聘特岗教师16325人，覆盖了13个省（区）的260个县、2850所学校。(15) 师范生顶岗支教实习，即师范学生实习时间延长为半年，以全职教师的身份深入贫困地区偏远山区薄弱学校完成教学实习和该岗位的教学任务，并以此为手段切实解决农村教师队伍数量不够、质量不高这一长期制约农村基础教育发展的根本问题。从2004年起，教育部还实施了“农村学校教育硕士师资培养计划”，通过推荐免试生为国家扶贫开发工作重点县培养高素质骨干教师。截至2007年，共招收2317名优秀本科毕业生到西部国家扶贫县中学任教，为农村学校输送了一批优秀本科毕业生，探索出一种为农村学校培养补充高学历、高素质骨干教师的有效途径。此外，按照教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》的要求，还不同程度地开展了城镇教师支援农村教育工作，形式和时间都比较灵活。