以《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)和《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》(以下简称《实施条例》)的颁行为起点，我国民办教育发展有了法制保障，民办教育发展呈现出良好势头，许多地方的民办教育发展也从规模(数量)扩张向质量提升转变，促进民办教育发展、提升民办教育质量逐渐成为新时期民办教育发展的核心任务。在民办教育转型过程中，民办学校教师队伍建设问题是民办学校发展的重中之重。由于对民办教育的观念歧视和体制性障碍仍然存在，民办学校教师的合法权益并未得到充分保障，造成民办学校教师流动频繁、稳定性差。因而，如何落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位、构建民办学校教师权益保障机制、稳定民办学校教师队伍，就成为民办教育发展急需解决的问题。 以《实施条例》的出台为标志，管理、规范成为中央政府民办教育政策设计的主流。在《促进法》颁布实施以来的五年中，教育部没有出台一项以鼓励民办教育发展为宗旨的公共政策，这期间出台的所有相关政策都以加强规范为主题。可以说，促进民办教育发展的主要推动力量已经从中央政府主导转变为地方政府主导。[1]在这一背景下，以地方政策创新解决民办学校教师权益保障问题、推动民办教育发展就显得尤为必要。 一、民办学校教师权益保障的若干重要地方政策创新 《促进法》在规范民办学校教师法律地位和权益保障方面做出了开创性的制度创设和法律规定。《促进法》第27条明确规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。为落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位，《促进法》及其《实施条例》还对民办学校教师工资、福利待遇、社会保险、业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动、教师在公办学校和民办学校之间合理流动等问题做出了原则性的法律规定。由于《促进法》及其《实施条例》对民办学校教师权益的规范还停留在原则性表述的层面，教育部也未出台具体的实施细则或配套政策，因此，需要各地针对本地民办学校教师权益保障的现状和问题，制订民办教育地方性法规和政策文件，以地方政策构建民办学校教师权益保障机制。目前，陕西、贵州、山西、内蒙、江西、湖南、辽宁、黑龙江、四川、北京等省级人大常委会以及海口、宁波、吉林、青岛等市级人大常委会出台了民办教育地方性法规，上海、重庆等省级政府以及深圳、珠海、佛山、漳州、绵阳、九江、常德、岳阳、焦作、恩施、淄博等30多个市级政府制订了关于促进民办教育发展的相关政策。其中，一些政策在解决民办学校教师编制与户口、工资、养老保险、在职培训、教师在公办学校和民办学校之间流动等问题上较国家立法有明显突破和创新。 1.解决教师编制与户口问题的地方政策创新 在现行人事制度下，国家对机关和事业单位正式工作人员实行编制管理，民办学校由于在现行法律框架下不被认为是事业单位，其教师也就很难获得事业编制。又由于在现行人事管理体制下，编制是享受各种待遇的基础，民办学校教师没有事业编制，必然在职称评定、养老保险、医疗等方面与公办教师不相一致，难以获得与公办学校教师同等的法律地位。为此，湖南省政府颁布的《关于促进民办教育发展的决定》将民办学校认定为“民办事业单位”，让民办学校由“民办非企业单位”回归到“事业单位”，从而为真正落实公、民办学校教师同等法律地位提供了解决难题的突破口和制订相关配套政策的接入口。上海市闵行区人民政府《关于进一步促进民办教育健康发展的若干意见》也规定：“积极支持民办学校教师队伍建设，给予一定比例的事业编制，享有事业编制性质的教师，在民办学校服务期间，经费由民办学校承担，转入公办学校或退休后，由政府承担。”相比闵行区政府“给予一定比例的事业编制”的政策做法，其他地方政府则要相对保守些。多数地方规定民办学校聘用教职工实行事业单位全员人事代理或仅仅实行人事代理。如珠海市政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第22条规定及中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》第13条规定等。 为了解决民办学校教师的户口问题，一些地方政府采取随迁入户或设立集体户的做法。如浙江省长兴县人民政府《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》第8条规定：“民办学校自聘教师的人事关系由县人才交流中心代理，并报县教育局备案，户籍可随迁。”广东省佛山市人民政府颁布的《佛山市促进民办教育发展实施办法》第31条则规定：“在校规模在500人以上的民办大中专学校(含技工学校)，可以申请设立集体户，属外市户籍的师生，其户口可迁入学校的集体户。” 2.解决教师工资问题的地方政策创新 与公办学校教师工资主要来源于国家财政拨款不同，民办学校教师工资水平和发放标准均由学校自行规定。一些地方针对民办学校教师工资偏低的实际状况，及时出台政策，从政策上或财政上给予支持。主要有三种做法：一是规定最低工资标准或最低工资指导线，如《深圳市民办教育管理若干规定》第20条关于“最低工资”的规定、珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第13条关于“最低工资指导线”的规定等。二是规定对民办学校教师的工资给予财政扶持，如《焦作市实施〈民办教育促进法〉办法(试行)》第29条规定：“对于位于中心城区，经市级审批机关批准并直接管理的民办学校，其净资产或建校投入达到一定数额的，经有资质的中介机构评估和财政部门认定后，市财政部门根据市人事、编制部门核定的办学规模，依照上年公办学校教师平均工资标准拨付一定比例的教职工工资，连续扶持10年。”三是规定由政府选派到民办学校任教的教师，其工资由公共财政保障。早在2001年，周口市出台的《周口市人民政府关于鼓励社会力量办学发展的意见》就规定：“对规模较大、生源较多的民办学校，根据学校要求，可以选派优秀公办教师和管理人员到民办学校工作，工资由财政发放。”邓州市人民政府《关于加快民办教育发展的意见》在借鉴周口经验的基础上，进一步明确规定：“对投资多、规模大、生源较好的民办学校，市政府将根据其投资的金额为其选派公办教师。公派教师由市财政发放工资，发放工资的年限，根据投资额具体商定。选派教师比例为：对一次性投资1000万元以上的，市政府选派核编教师的30％；投资2000万元以上的选派50％；投资3000万元以上，市政府公派所有核编教师。若投资者愿面向社会招聘教师，市政府将按上述比例解决与公派教师等额的工资。”此外，珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第20条、中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》第10条也有类似规定。
