公共组织长期形成的行政性的、僵化的科层制（通常也称官僚制）模式目前在理论和实践上均受到新自由主义、新公共管理等新思潮的质疑。20世纪80年代，世界范围内普遍兴起的公共部门管理改革通常有两种取向：一种是市场化、民营化，即将公共部门的事务转移到私立、民间部门去完成；另一种是努力使公共部门跳出科层制，不再把科层制作为公共部门内的组织原则。“向市场化发展的趋势和脱离官僚制的趋势是同时发生的，它使人们注意到这两种趋势同样是新右派观念形态的表现。”[1]22出现这种相互关联趋势的一个基本原因在于，市场化是以官僚制失灵为前提的，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。 同一时期，公立学校（狭义上的公共教育系统）改革无疑也是围绕这两条相互关联的主线展开的，通常被贴上“重建”、“重构”、“重组”等标签。第一种取向，即公立学校教育的市场化、民营化改革，相关研究实为汗牛充栋；本文要分析的是公立学校科层制的批判与改革这一问题。公立学校科层制问题已成为全球性公立学校改革的一个重要批判对象和实践领域。譬如，新自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼提出学校选择自由的一个重要批判靶子就是公立学校制度官僚化严重，效率低下；而约翰·丘伯等人在《政治、市场和学校》这一经典著作中对公立学校科层制的批判可谓到了无以复加的程度，大有要把公立学校科层制逼入“四面楚歌”之势。在国内，自20世纪90年代以来，伴随基础教育领域中的办学管理体制、考试升学体制等改革在争议中推进，尤其是素质教育、新课改、公立学校转制等重大改革不尽如人意的表现，普通民众及学术界对公立学校所存在的问题可谓是了然于心，批判之声不绝于耳。充斥于我国公立学校中的“官僚腐败”、“行政本位”、“专制集权”、“权钱交易”、“办学低效”等问题也不证自明。公立学校与政府的附庸关系，金字塔式的管理架构与单向度的信息传输，刚性刻板的管理制度与一言堂作风，与家庭、社区等外界社会的封闭“锁校”等等，也成为公立学校自身无法战胜的痼疾。对公立学校组织有过系统研究的康永久教授更是在学理上证明了公立学校的先天性缺陷。他在《公立学校的制度特性及其缺陷》一文中对公立学校制度的科层性、政治性予以批判时指出：“作为公立学校精神内核的公共性不可避免地受到由其演化而来的政治性和科层性硬壳的束缚，要从根本上改造这种封闭体系，就必须打破姓公姓私的思想束缚。”[2]5在《公立学校的内部激励困境》一文中，他系统分析了改革开放前后公立学校的内部权力与利益分配关系，结论是“如果说此前的公立学校是一个平均主义掩盖下的等级森严的社会，那么现在的公立学校则开始成为在差别主义掩盖下的平均冲动强烈的社会”[3]58。值得强调的是，对公立学校科层制的批判，更多针对的是现象，缺乏必要的理性思考，如“我国公立学校科层组织模式的体制性缺陷已严重影响了学校效能的发挥”[4]10；“我国学校管理普遍采用科层制组织形式，学校政府化倾向严重，学校领导官员意识浓厚，给学校教育带来了严重的危害，严重妨碍了教育创新人才的培养”[5]21等等。 然而，对公立学校科层制如潮的“反思”、“批判”的确需要我们去作一番理性的、客观的反思乃至批判。 一、公立学校科层制的辩证认识 （一）科层制与公立学校科层制的积极面 德国社会学家马克斯·韦伯于19世纪末20世纪初提出科层制（bureaucracy）理论后，其基本观点便不断地受到人们的关注、批评和发展完善。我们有必要首先客观交代一下科层制理论的一些基本观点。 韦伯认为，理性化是现代世界的主要社会潮流，经由这一过程，传统的社会组织方式被大量明确、抽象、正式的规则和程序逐渐替代。科层体制将权威和责任明确分离，人员聘用主要根据其技术和专业资格来确定，通过详细的规章制度对员工的工作方式进行严格规定，确立科层晋级制度。“科层制在理论上不依赖于个人及其人格特征，因此有可能减少个人对工作和组织运作效率的干扰，增加工作的专门化、专业化、连续性和中央监督机制的影响作用。”[6]192-193彼得·布劳和马歇尔·梅耶根据韦伯理想类型（Ideal-type）的观点，将科层制结构的主要特征概括如下：（1）把为实现组织目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位；（2）所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的控制和监督；（3）组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的；（4）理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务；（5）在科层组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求，而且不能被随意解雇；（6）从纯粹技术的观点看，规范的科层划行政，可以使组织达到最高效率[7]20-22。 综上可见，常规化、理性化、技术化、专业化的正式规章制度和行政管理体制可以看成是科层制的重要特征。科层制通过专注于技术性和行为的预期性来实现绩效，这使它具备了实现高效率和高效益的保障。这样看来，科层制原本并不是什么“坏”的东西，人们对它的理解存在严重的偏见。当然，从反面来理解，也可以把科层制理解为具有自上而下的等级制、个性压抑、信息垄断、抗拒变迁、遏制创新等特征，这些无论是在韦伯时代还是今天都不是正功能。“‘bureaucracy’这个词汇在西方社会科学的使用中原本是一个中性词，用于表达一种行政和生产管理的组织形式。受十月革命前后苏联对这一组织形式（更确切地说是对这一名称）持否定态度的影响，这个词被翻译成‘官僚主义体制’或‘官僚制’介绍到中国。直到今日，一提到‘官僚主义者’和‘官僚制’，人们都会以一种带有感情色彩的、全盘否定的态度加以反对。”[7]1。因此，如果我们狭隘理解科层制，甚至用它来形容腐化无能的“官僚制度”、“官僚作风”等，这是对其本意的歪曲。现代官僚制所包含的合理性特征，如等级制、非人为化、延续性和专业化，使得它仍然是人类组织管理最有效的形式。
