[中图分类号]G40-058 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2009)04-0181-05 人类社会发展的历史表明，保持向上流动的社会结构易于达到和谐，并有利于社会运行秩序的稳定。和谐社会应当实现社会阶层之间的相互开放和平等进入，社会各个阶层之间应当保持着一种互惠互利的关系。从社会结构的角度看，和谐社会应当是一个社会阶层易于流动与社会结构开放的社会，而公平合理的教育制度安排是实现社会阶层合理流动的重要前提条件。 一、教育的分类及政府责任 亚当·斯密最早从教育的外部性和教育公平的角度论证了政府参与提供教育的合理性，指出社会平均受教育水平越高，生产力越高，社会的自我管理能力也越强。在一个文明和商业的社会里，通常百姓受教育是一个公共责任。弗里德曼认为政府必须干预教育，第一个理由源于教育的外部效用，第二个理由则是对学龄青少年和其他对自己不负责任的个人的家长主义关怀。1954年萨缪尔森将公共物品和私人物品区分开来后，人们对教育是否属于公共物品，即教育是否由政府承担供给责任而纷争不断。 现代国际和各国立法将受教育权纳入基本人权之一，国家有义务为教育服务提供财政支持。《世界人权宣言》第26条规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。”我国宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第19条规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。” 可以看出，各国政府都视教育为公共服务的一部分，只是政府在各级各类教育中的职责有所不同。如何确定我国政府在公共教育中的责任，应基于公共教育实现目标的差异以及我国的经济发展状况。从教育是否具有社会公共需要性质的视角出发，可以将其划分为两类：一类是社会公共需要性质的教育；另一类是非社会公共需要性质的教育。前者的典型代表是基础教育，它是公民应享有的一项基本权利，它使“受教育的人降低了交流成本，生产了有益但却无法为他们自己全部占有的思想。”[1]初等和中等教育，尤其是基础文化的培养所能提供的社会利益比个体所获得的利益要大得多，社会和他人从中收益很大，即正外部性很大。基础教育是以提高全民族文化素质、提升整个社会福利为目的的公共服务，它追求社会福利的最大化而非经济利益最大化，因而以基础教育为代表的公共教育是典型的公共产品，不能完全由市场提供，否则就会出现“免费搭车”问题。所谓“免费搭车”，是指人们有可能在不付出任何代价的情况下，享受通过其他人的捐献而提供的公共产品或服务的效益。因此，政府承担基础教育供给责任，以免使教育供给低于社会需求水平。 政府供给基础教育的优势还表现在，避免市场的“嫌贫爱富”特性，保证基础教育的公平与效率。如果基础教育完全由市场进行调节，教学资源将集中在发达地区，对欠发达地区的学龄儿童就不公平，而且贫困地区师资力量缺乏，其结果必然导致“贫困——低教育水平——低就业能力——低收入水平——新的贫困”这种恶性循环。政府通过均等化的基础教育投入，才能为贫困阶层提供脱离贫困的机会，这也是政府供给基础教育的又一价值依据。所以各国政府几乎都承担了义务教育的责任，说白了就是提供不收费的教育，并认为是保证未来收入分配平等的一种制度安排。 以更好地满足人们在知识交换过程中的各种需求、提高个人技能，以便提升其社会与经济地位的教育领域，如高等教育、职业技能教育等应归类为非社会公共需要性质的教育。以高等教育为代表的非社会公共需要性质的教育，其受益对象虽然也包括社会和个人，具有正外部性，然而伴随着知识越来越具有经济价值，高等教育日益被视作让学习者获得更多私人利益的“私人物品”。根据经济学“谁受益谁付费”的原则，由个人承担一定比例的教育成本是符合经济学规律和我国现实国情的。这类教育允许引入企业管理和市场运行方式，其资金来源可以多渠道筹集，但国家财政资金应是主要的。 可见，政府在非社会公共需要性质的教育中也必须承担一定的责任，但这种责任并不意味着政府必须扮演直接生产者和提供者的角色，更不是“垄断”教育的所有供给方式。政府介入和干预非社会需要性质的教育供给绝对不等于政府直接生产教育产品，更不等于取代公共教育“市场”，政府的责任在于通过适当的制度安排将公共教育的供应与生产分开。早在20世纪60年代，就有学者提出公共产品的供应与生产分开的思想，公共产品的供应和具体的生产是一个过程的不同环节，可以分开并由不同的主体来进行。这一思想是公共物品或服务供给结构多元化的一个理论基础。在当代，较早明确把公共产品的“供应”和“生产”分开的学者是马斯格雷夫和制度分析学派，把公共产品的供应和生产过程分开后，公共产品的供给可以是公共部门，也可以是私人部门。就供应而言，政府可以进行投资或融资，公共财政资金可以投入，私人部门在认为有利可图的情况下也可以进行投资或融资。就生产而言，其主体是多元化的，可以由政府亲自组织生产，也可以由非营利组织、私人部门、公民个人这些非政府力量进行公共物品生产。政府可以通过签订合同、授予经营权、委托私人部门生产、经济资助等方式进行管理。在公共教育领域，政府的责任主要是解决教育产品供给的种类和数量、如何保证教育服务的质量、如何支付费用等。对于拥挤性的公共产品——高等教育，还需要解决如何进行合理的资源分配。
