我国政府教育经费投入不足的原因与对策

      ［中图分类号］G40 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－0209（2009）02－0005－07

      我国长期存在教育经费不足的问题，其中最主要是政府教育经费投入不足。本文列举了政府教育经费投入不足的表现，对其原因进行了探讨，并提出相应的政策建议。

      一、政府教育经费投入不足的表现

      我国政府教育投入不足主要表现在两个方面，一是远远低于国际水平，二是无法满足教育发展的基本需要。

      （一）政府教育经费比例远远低于国际水平

      政府教育经费又称公共教育经费。联合国教科文组织（UNESCO）对公共教育经费的定义是：全部公共教育经费是地方、地区和国家（中央）政府，包括自治市、自治区政府，用于教育和教育管理的支出总和，但家庭和政府之间的转移支付经费排除在外。经济合作与发展组织（OECD）对公共教育经费的定义是：作为教育统计指标的全部公共教育经费，是所有级别政府的不能补偿的（non-repayable）的经常性经费和资本性经费之和。

      在我国目前的统计体系中，还没有公共教育经费这一指标，但有一个指标接近于公共教育经费，即“财政性教育经费”。我国的财政性教育经费由四部分构成：预算内教育经费，各级政府征收的用于教育的税费，企业办学校经费拨款，校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费。严格来说，后两项不属于政府支出的教育经费，但由于其金额不大，我们将财政性教育经费作为政府教育经费，与其他国家进行比较分析。

      一个国家的政府教育经费投入水平受到经济发展水平的制约。国际上一般用公共教育经费占国内生产总值（GDP）① 的比例这一指标来计量和评价政府教育经费投入水平。根据UNESCO的统计，2005年世界政府教育经费占GNP的平均比例是4.9％，其中发达国家5.5％，发展中国家4.7％[1](P354)。20世纪80年代以来，我国学者对经济发展水平与政府教育经费投入水平的关系进行了持续的研究。表1是有代表性的几项研究结果，以及按国际平均水平中国在2000年和2007年应达到的水平。

      早在1993年，我国政府就提出，到2000年政府教育经费占GNP的比例要达到4％。但这一目标到2007年仍未实现。表2是我国1994年以来政府教育经费占GDP比例的实际数。

      从表1和表2我们可以看到，无论是根据哪一个模型，我国2000年和2007年政府教育经费投入水平都远远低于国际平均水平。按最高水平模型，2000年和2007年我国实际水平分别只相当于国际平均水平的56％和67％；按最低水平模型，2000年和2007年我国实际水平也只相当于国际平均水平的67％和81％。2000年与国际水平的差距在33％到44％之间，2007年的差距在19％到33％之间。

      

      我国政府教育经费投入不足，还可以从教育发展水平角度来证明。刘泽云、袁连生将国际上不同教育发展水平对应的政府教育经费比例进行分组分析后发现，在中等教育毛入学率为70％到85％之间，且高等教育毛入学率为20％到35％之间的国家，政府教育经费比例的平均数为5.29％，中位数为4.40％[6](P32-36)。我国2007年的教育发展水平处于同一区间，但政府教育经费远远低于该组的平均数和中位数。岳昌君计量了国际上政府教育经费比例与人均受教育年限的关系。按国际平均水平，2007年我国人均期望受教育年限对应的政府教育经费比例应该达到4.40％，远远高于我国的实际水平[5](P152-166)。

      （二）政府经费无法满足教育发展的基本需要

      政府教育经费投入不足不仅表现在大大低于国际水平，更重要的是表现在无法满足教育发展的基本需要上。

      农村义务教育公用经费不足普遍存在。据国家教育督导团披露，2004年全国有113个县（区）的小学、142个县（区）的初中生均预算内公用经费为零，其中85％以上集中在中、西部地区。有5省（区）各有超过10个县的中小学生均预算内公用经费为零。即使江苏、山东这样经济比较发达，对教育比较重视的省份，也存在预算内生均公用经费为零的县③。

      农村教师工资低，代课教师问题突出。由于政府教育经费投入不足，农村地区教师收入普遍偏低，导致农村教师流失，影响师资队伍稳定。据国家教育督导团督导报告，2006年近50％的农村教师和县镇教师反映没有按时或足额领到津贴补贴，全国普通小学、普通中学（包括初中与高中）教职工年均工资收入为17729元和20979元，分别比国家机关职工年均工资收入低5198元和1948元。“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的法律规定尚未真正得到落实。不少经济落后地区为了减少教育投入，不按编制配置农村公办教师，落后偏僻的农村学校只能聘用月工资几百元的代课教师上课，维持学校运行。2007年全国还有约37.9万代课教师。代课教师问题实质上是义务教育经费严重短缺的表现④。

      教育基础设施建设投入严重不足，教育债务负担沉重。由于政府没有规范的教育基础设施投入制度，校舍建设和维护改造投入极度匮乏，学校为了应付招生的需要和达到基本的办学条件，只能举债建设。在农村普及九年义务教育、高中和高校扩招的过程中，形成大量教育债务。从各地披露的数据估算，全国中小学债务曾达1000亿元左右，公办高校向银行的借款高达1500—2000亿元。