“治理”（governance）是与政府的“统治”（government）相对而言的。治理概念试图指出很多社会问题已经不再是只能靠政府自身的管制就能解决，社会的管理需要政府的力量，但是又不限于政府，而应该包含更多的社会公共机构和公共服务组织。“治理”和“统治”最根本的区别是：治理的权威不一定是政府，而且权力的运行是一个上下互动的过程，“可以通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。”[1] 治理问题涉及政策制订和政治权力的转移，不仅适用于行政或公共管理问题，而且已经扩展到其他一些领域。教育就是其中之一。地方政府教育治理模式的变化，其实质是对政府教育管理职责和权力的一次调整。在教育行政管理层面，政府可以通过让渡一些行政权力，让其他组织加入到教育管理中来，以弥补单一政府管理的不足。因此，地方政府教育治理模式是政府指导与控制地方教育运作的一整套制度安排与组织设计方法，主要包括：如何配置和行使控制权，如何监督和评价局长、校长和教师，如何设计和实施监督机制等。 从上世纪90年代以来，各级地方政府纷纷开展以制度创新与机构重组为特征的教育治理模式变革，如山东省潍坊市建设服务型政府和新型政校关系的改革。我们尝试引入嵌入性理论分析地方政府的教育治理模式变革。嵌入性理论分析首先是一种思想方法的突破，摆脱了教育管理学和社会学理论相互隔绝的局限，提出了地方社会中政治、社会和教育诸领域之间相互联接和相互影响的事实，强调社会结构（广义）环境对于行为主体（包括个人和组织）的影响力，认为一切行为主体和社会组织同时存在于两个或以上的领域中，在不同的领域中又有着各自特定的目标诉求，并通过其行为影响和联接着各个领域，使得不同领域间相互缠结嵌入，构成一个复杂的社会系统。 一、关于嵌入性理论 嵌入性就字义而言，指一事物内生于或根植于他事物的一种现象，是一事物与他事物的联系以及联系的密切程度。制度经济学的学者们将其研究兴趣与热情倾注到讨论制度的构成和起源、制度的变迁与创新及需求与供给时，往往忽略了在特定社会中产生这种制度的社会结构与环境。嵌入性理论恰恰是在这个方面为制度研究做出了重要的贡献。 在《作为制度过程的经济》一文中，波拉尼首先指出：“经济过程的制度化与一个社会的联合与稳定的过程紧密相联。这个过程会产生一种结构，这种结构具有一种由社会定义的功能……由此产生相应的价值观、激励机制和政治形态。在这样一种相互关联的过程中，人类的经济活动被制度化。……也正是基于此，人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是极其重要的。对经济结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要”。[2] 在这里，波拉尼首先提到了人们的经济行为对非经济的结构与制度的依赖。或者说，人们对某些经济行为与模式的选择，从根本上来看，往往是他们赖以生存的社会结构和社会生活方式影响的结果。 格兰诺维特进一步发展了波拉尼的观点。从新经济社会学的角度，他和他的同事认为，经济行为只是社会行为的一种形式，经济行为从内容和方式上都会受到其行为发生的那个社会环境及其社会结构的影响，特定的经济制度是那个社会的社会结构的一个重要组成部分。[3] 在此基础上，格兰诺维特批评了关于人类行为概念的“过度社会化”和“社会化不足”两种极端观点，因为它们忽略了人们之间业已存在的具体的社会关系。格兰诺维特明确指出，经济行为嵌入社会结构之中，而核心的社会结构就是人们社会生活中的社会网络，信任则是嵌入网络的机制。从根本上说，在人们的经济生活或经济行为中，不是什么制度安排或普遍道德使人们相互间产生有效率的社会互动，而是由于人们被置于特定的网络之中，并由此产生了相互之间的信任，在这个基础上，我们才可能产生有效率的互动。总之，格兰诺维特认为，有效率的经济交易和互动往往产生在间接或直接的相识者或熟人之间，嵌入性的概念所强调的是信任，而非信息。[4] 正如人类的经济行为受其所处社会结构的影响一样，地方政府的教育治理变化行为也深受其所处的社会环境的影响，换言之，地方政府教育治理模式的变革也是“嵌入”一定的结构之中的。 在嵌入性分析中最重要的问题是确定嵌入的主体和客体，也即“什么嵌入什么”的问题，在地方政府教育治理模式变革的“嵌入性”分析中，主体就是地方政府及其改革教育治理的这种行为，行为包括教育制度的设计、教育组织的重构等等；客体则不同，根据分析的需要，既可以是历史，也可以是文化。在现实环境里，地方政府教育治理模式变革的嵌入性研究主要是运用网络分析的方法研究社会结构和社会关系网络对变革行动者行为的影响，过细地划分嵌入类型没有实际意义。所以笔者将地方政府教育治理行为嵌入性划分为三种，即关系型嵌入、制度型嵌入和结构型嵌入。 关系型嵌入是指地方政府的教育改革行为是嵌入于内部各主体之间、以及政府与其他组织之间互动形成的关系网络之中并受其影响。制度型嵌入则是地方政府的教育治理模式选择受到所嵌入其中制度环境的约束。结构型嵌入是指地方政府的行为嵌入一定社会结构中并受其约束和影响。下面具体分析结构型嵌入。 二、地方政府教育治理模式改革的社会结构嵌入性 马克思认为广义的社会结构是指社会各个基本活动领域，包括政治领域、经济领域、文化领域和社会生活领域之间相互联系的一般状态，是对整体的社会体系的基本特征和本质属性的静态概括。而狭义的社会结构是指由社会分化产生的各主要社会地位群体之间相互联系的基本状态。这里讨论的社会结构是指一种在一段时间内保持稳定的社会联系，这都成为约束地方政府采取什么样的教育治理模式、如何治理的因素。
