［中图分类号］G510 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－7469（2008）10－0078－05 一、问题的提出 作为欧盟前身的欧洲经济共同体。在其成立之初的《罗马条约》中并没有明确地将教育列入其中。然而，随着欧洲一体化程度的逐步加深，欧共体从过去单纯注重经济发展转向了在关注经济的同时，也关注政治和社会各项事业的发展。欧盟成员国也逐渐意识到教育在促进欧洲一体化进程中具有重要的作用。于是，1971年，比利时、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰六个成员国的教育部长第一次就教育问题正式会晤，标志着教育开始被纳入欧盟的政策范围。 欧盟常常被看作是推动欧洲一体化进程、具有超国家特征的组织载体。所谓“超”就是“在……之上”的意思，它来自于“超国家主义”，即主张建立一个在各民族国家之上的权力中心。[1] 这意味着欧盟的超国家治理将迫使国家让渡一部分主权，国家和政府将可能趋于边缘化。超国家治理只需对跨国家间的共同利益和跨国行为体的需求做出反应，制定、实施和调整共同规则即可。但是，由于教育只是欧盟“有限介入的政策领域”，[2] 而且欧盟在进行教育决策时必须遵循“辅助性原则”（principle of subsidiarity），即“应尽可能地由较低层面的组织与机构进行教育决策，并不断根据国家、区域和地方层面的可能性来检验欧盟层面的教育行动是否正当”，[3] 必须尊重成员国的文化和语言特点。因此，欧盟的教育政策在酝酿和实施的整个过程中都渗透着每个成员国乃至地方的意志。同时，由于欧盟各成员国在历史文化传统、政治经济背景、其语言在国际间交流所起的作用等方面存在诸多不同。所以它的教育政策不可能完全在超国家层面上达成一致。故而，将欧盟的教育政策单纯地归结为一种超国家层面的政策有失偏颇。 笔者认为，欧盟的教育政策是由多个层面上的制度框架共同构成的有机体系，它不仅包括超国家层面的欧盟基本条约中的相关规定、具有约束力的相关法规（如条例、指令、决定等）以及不具有约束力的相关规章（如建议、意见、计划、白皮书、绿皮书等），而且也应包括各成员国为了具体实施和推行欧盟的有关教育政策，结合本国教育实际，在国家、地方和学校层面上制定的有关教育法规和规章制度。因为作为超国家层面上的欧盟教育政策，一方面，从其酝酿之初就已打上了各成员国乃至地方的烙印，另一方面，它也必须经过成员国的再消化才能得到相对连贯的落实和执行，提出政策实施的评估和反馈意见，以促进欧盟教育政策的调整、完善以及真正地落实。如果将这种经过成员国二次消化之后的教育政策简单地排除在欧盟教育政策之外，则一方面使欧盟相对宏观的教育政策成了毫无生命力的一纸空文，另一方面也使国家、地方和学校层面因地制宜的教育政策犹如无源之水，无所依托。 因此，欧盟的教育政策必须从超国家、国家、地方等多个层面综合审视才能全面地评判其得失，这种多层面的视角恰好与解释欧盟一体化政策的多层治理理论形成了某种程度的契合。 二、何谓多层治理 治理（governance）是与统治（governing）相区别的一个概念，全球治理委员会（Commission on Global Governance）将其定义为：“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力。以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们利益的协议。”[4] 治理与统治的主要区别在于，统治的主体必须是政府或其他公共机构，且有军队、警察等正式权威来保证其政策的执行。而治理的主体除政府等公共机构外，也可以是个人及私人机构，它没有正式权威的保障，而是“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。[5] 有学者将治理理论用来分析欧盟政治，并进一步提出了“多层治理”（multi- level governance）的概念以描述或解释欧洲一体化进程。在欧洲政治语境下，多层治理是指“构成欧盟政治网络系统的多个国家和非国家行为体在政策形成过程中的相互作用”。托马斯·里塞－凯本（Thomas Risse Keppen）从概念上把欧盟界定为一种多层治理结构，其间私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、深度和广度都不停变化的十分复杂的网络中相互交往。[6] 我国学者朱贵昌认为，多层治理是一个新的民族国家联合体，它是国家与超国家甚至次国家手段并用的一种非等级的、协商的新政体。[7] 概而言之，多层治理理论认为，在欧洲一体化的进程中，权威和对决策的影响被超国家的、国家的、次国家的多重政府所分享。在这个过程中，成员国中央政府失去了部分“以前在其各自领土内对于个人的权威性控制”，形成了一种上有欧盟机构协调管理、下有多种利益集团广泛参与的治理体系。[8] 教育领域是欧盟推动欧洲一体化的重要组成部分。欧盟教育政策的酝酿、出台和实施的过程往往也是超国家、国家和次国家的多层利益主体，在各种与教育相关的利益需求的交织下，艰难周旋与博弈的过程。因此，多层治理理论对于更加深入、立体地透析欧盟教育政策的制定和实施的过程具有重要的启迪意义。
