一、导言 党的十七大报告指出，要“坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。报告还指出，要“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这些论述不仅提升了基层群众自治制度的内涵，而且从战略上给新时期的基层民主发展提供了指导思想和行动方向。 基层群众自治制度作为我国基层民主政治的重要形式，在过去的一段时间里得到了广泛的研究和认同。同时，我们把基层群众自治作为基层民主发展的切入点加以推进，甚至把基层自治等同于基层民主，几乎形成了一种既定的关于基层民主的认知。实际上，不管是何种层面、何种类型的民主政治，都受到一定的制度条件的支撑和约定。因此，要推进基层群众自治和基层民主政治，就必须对基层民主的制度空间展开分析。这种分析包含两个方面的基本内容：一是民主政治过程本身的制度化程度，二是民主政治所赖以发展的外在制度环境。以此来观照和评估我国的基层民主政治的发展，可以看到，改革开放以来基层群众自治的自身制度建设和机制创新已经取得了令人瞩目的成就，但是人们对于其所依赖的外部制度环境亟需得到进一步的深化认识。这个方面问题的核心就在手：随着城市化和社会结构的转型，基层民主政治越来越需要超越传统的“非国家政权”的社会空间领域，跃升到在基层政权的制度平台上来加以发展。这种嵌入于政权领域的基层民主发展观，不仅有助于提升基层群众自治的发展内涵，而且对于社会的和谐稳定以及更高程度的政治发展来说都具有长远的战略意义。 二、基层民主的发展与拓展 构建基层民主政治的发展模式，前提是要把握基层民主与中国政治的关系，尤其是基层民主与其他形式的社会主义民主政治的关系。毋庸置疑，基层民主政治是有中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。改革开放以后，在我国政治发展的战略选择中，基层民主被提上了重要的议事日程。发轫于上个世纪80年代的村民委员会选举，给村委会这一基层自治团体注入了新的活力和合法性，也大大改善了基层治理，对地方经济发展起到了有力的促进作用。此外，以职工代表大会制度和居民委员会组织为载体，基层民主自治的基本制度体系逐步得到健全，基层民主自治的制度化程度得到了显著的提升。多年来，学者们普遍关注到村民、居民的参选率和参选热情、竞选的激烈程度、选举技术的完善与创新及候选人和当选干部素质的变化，这些方面的推进包含了许多重要的政治含义。正如有的研究所指出的，在人民公社体制坍塌中形成的村民自治，在实践中日渐显示出其核心价值，作为大众参与的民主化试验，基层民主的实践建立起一系列民主规则和程序，这为中国的民主化提供了示范性作用。①在更深层次上，规范的选举提升了农民的权利意识，提高了“公民权”的地位。②在基层民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发展改变了权力的分配，改进了基层治理。③更为重要的是，基层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层的民主政治建设奠定了基础。④ 但是，也需要看到的是，这种主要以群众自治组织等“非国家政权组织”为载体所推动的民主发展，也存在着不少问题。除了民主和自治制度自身不完善所致的问题外，这种形态的基层民主和地方政府的利益相矛盾乃至冲突时还会陷入制度上的困境。⑤正是因为基层民主发展中所存在的这些问题和困境，人们开始反思基层民主对于中国政治发展的局限性。有的学者从“国家政权建设”的理论出发，认为在国家建设和现代化的进程中，国家权力会对社会进行渗透、介入并提取资源，不会也不可能允许乡村社会出现更多的自主权和独立性，因此基层自治与民主的可能性也就难以高估。有的学者则指出了村民自治所带来的负面效果，认为基层选举政治不仅造成了国家管理的困境，而且使乡村社会的沉渣泛起，出现“富人政治”和“恶人治村”的局面。⑥从这些方面来看，基层民主的局限性就更为明显，似乎不足以为中国政治发展提供战略性的支撑。 对基层民主自治的研究特别是对上述局限性的认识，引发了关于中国政治发展战略的新的学术研究，主张拓展基层民主制度空间的探索受到了广泛关注。这方面主要有三大论点：党内民主理论、人大民主理论和协商民主理论。⑦党内民主的倡导者认为，鉴于中国共产党在政治生活中的主导地位，开发党内的民主资源，不仅是中国民主政治建设的一个现实切入点，而且对于国家层面和社会层面的民主可以产生更为广阔的辐射效应。鉴于中共在中国长期执政的领导地位，中国的民主化进程也需要党的推动；而在党内实行民主将带动国家民主政治的发展，民主化走体制内道路比体制外道路有利得多。由于整个社会教育文化水平较低，应先在政治精英层面实行民主，而首先推进党内民主就具有这方面的意义。党内制度中的民主集中制、党委合议制、集体领导原则以及国家体制中的全国人民代表大会制度，给党内民主的发展留下了一定的空间，为党内民主提供了符号上的合法性。⑧与此相关，决定中国民主发展方向和进程的只能是国家民主，优先发展基层民主而缓行国家民主，不仅会使基层民主的发展陷于孤军深入，也可能延误发展国家民主的宝贵时机。与时俱进地调整中国民主发展的方略，把国家民主和党内民主放到中国民主建设的首要地位，确立发展民主的基本方向和步骤，对于维护国家的长治久安，充分实现人民当家作主，具有十分重大的意义。⑨ 在中国民主政治发展战略的问题上，“人大民主论”和“协商政治论”提出了不同的观点。人大民主论认为，在转型与发展中的当今中国，各种利益诉求——政治参与所反映的民意，需要经过整合上升为公共政策；大量复杂异常的新问题、新难题，需要通过公共政策的制定及实施予以应对。人民代表大会是我国唯一经过选举获得人民权力委托的民意机关，同时也是法定的立法机关和国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能和优势。人大所发挥的“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要。有鉴于此，要以人大民主为切入点来推进中国的社会主义民主政治。⑩
