（本刊记者 周大平） 去年9月1日开始，新中国教育的根本大法《教育法》施行已经5个多月了，但至今与《教育法》相配套的实施细则尚未出台。其间，尽管有国家教委关于实施《教育法》若干问题的意见问世，但毕竟还仅仅是个规范教育界内部的政策文件，而对必须受依法治教行为规范的计划、财税、人事、金融、城建以及土地管理等有关部门，显然不在此列。法学界人士称，这种现象若继续存在下去，将可能使《教育法》本应发挥的效能大为降低。 实施细则严重滞后于教育法规的现象，绝非仅此一例。联系到80年代以来，另外两部重要的教育法规——《义务教育法》、《教师法》相继问世并付诸施行的经历，教育界内外不少人士尖锐地指出：实施细则不能与教育法规相配套，就会使教育法规形同虚设，而造成有法难依的局面。 实施细则滞后必然导致有法难依 《义务教育法》开始施行于1986年7月1日。在此后没有实施细则的近6年间，出现了以下迅速蔓延、至今都难以解决的问题： ——该法规定的“两个增长”，由于没有具体的量化指标的限制，各级政府财政在落实方面多表现得较为随意。结果，据国家教委和国家统计局关于1994年全国教育经费执行情况的统计公告称，有16个省、自治区的小学生均经费比上年下降，减幅最大为24.77%；有20个省、自治区的初中生均经费比上年下降，减幅最大为28.45%。 ——该法规定的“政府应当合理设置中小学校，使学生就近入学”，由于没有对“合理设置”作出任何说明（即除指布局外，是否还包括大致相近的办学条件），致使城市中小学生为上好学校而舍近求远的花钱择校风骤起，加上90年代初免试升初中的政策硬性推出，更使“就近入学”失去积极意义。 ——该法没有对什么是“合理收费”作出任何规范，导致许多中小学校纷纷以经费不足需要赞助为由，向学生乱收费。在北京地区，各校仅收取的一项择校费，有统计说每年就达2000万元以上，其收费名目之多及额度之高，均已如脱缰之马。教育部门则“睁一眼闭一眼”，前几年为限制乱收费实行的“中小学收费卡制度”，似乎“虚晃一枪”，未见实际效果。 同样，倍受1000多万教师期盼的《教师法》，自1994年1月1日起施行后，由于它的实施细则迟到了1年零10个月，也不可避免地使以下问题出现积重难返的形势： ——该法没有明确限定各级政府在“分级办学、分级管理”中各自应承担的职责，客观上使层层下放的办学权力，扭曲成了层层下放的办学责任。起始于1992年的拖欠教师工资问题，迅速波及20余省的500万农村教师，总额一度高达数十亿元，迄今“拖欠”与“清欠”反复起落仍未有穷期。这一问题难以遏制的原因固然有许多，而该法的上述不足，当是其中之一。 ——享受权利与履行义务并重，本应是每一部教育法规最基本的内容。然而，这个立法的“规矩”，却没有能在该法及其实施细则中得到体现。具体说，该法既要有保护教师正当权益的法律手段，又应有规范教师克尽职守的行为准则。记者在采访国家教委时就听到了这样的议论：在该法的框架内赋予教师的一切权利，都必须以有利于提高教师素质为最终目的；而没能体现赋予其权利与规范其行为并重，正是该法及实施细则的一大缺陷。 我们的教育立法明显有这样的特色：在不具备相关保障条件的情况下立出法来，再以此鞭策保障条件的实现。然而，作为法规与施行之间桥梁的实施细则却严重滞后或质量不高，这势必减弱法对教育行为的规范性，甚至使无序的局面失控，到头来损害的只能是教育法规的权威性。 还实施细则在立法中应有的地位 每一部法规的实施，都要通过制定相宜的实施细则这个至关重要的环节，来实现它的法律规范在教育活动中的具体落实，即权利被享用，义务被履行，禁令被遵守。可以说，没有实施细则的法规，是很难真正得到实施的。 一位法学教授认为，实施细则所以是教育立法工作中不可缺少的重要环节，在于它是依法对方方面面有关权利和义务的具体分解和明确规范。这种分解和规范的质量高低，直接关系到社会能在多大程度上尊重和接受教育法规。反过来说，人们正是从教育法规及其实施细则的质量（即规范得是否科学），检验着法治的社会化和真实性程度。 遗憾的是，对教育立法工作的这一认识，并没有引起各有关方面的足够重视，具体表现在立法的质量不高和实施细则的严重滞后。造成这种现象的原因何在？从一些教育法学工作者的分析中，不难看出当今教育立法工作存在的若干突出问题。这些问题，理应在施行《教育法》时引以为戒： ——立法工作本身尚欠成熟，或者说还没有真正借鉴到国外教育立法经验中的精髓。以10年前首次提出在我国实行9年制义务教育目标的《义务教育法》为例，首先没有定位在对如何启动实施（而非实施过程）的规范；其次在该法施行5年零8个月后出台的实施细则，对政府行为的规范又失于空泛。比如第12条对“财政拨款增长比例”和“生均教育费用增长比例”均无具体规定；总体上对我国“义务教育”的科学内涵、以及第9条对“合理设置中小学”具体定义均无具有中国特色的明确阐释；特别是对接受义务教育者提供受教育权利的法律保护方面的规范，更被不可思议地忽略掉。针对该法愈来愈难以规范义务教育发展的种种不足，近年来“应该予以修定”的呼声日见强烈。
