［中图分类号］G40 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-0209（2008）04-0005-06 一、教育政策① 是现代政府发展与管理教育的基本手段 （一）现代政府的基本教育职能是供给教育政策和作出教育制度安排 作为公共政策重要组成部分的教育政策，是伴随着现代民族国家的建立，在国家发展和管理教育的过程中逐步发展起来的。从世界范围来看，近代以来，不论中外，在教育权国家化的历史进程中，教育政策和法律制度都是管理和发展公共教育的主要手段。在西方（主要是欧洲），现代民族国家在19世纪中期普及义务教育的进程中逐步建立了现代化的教育政策与法律体系。在中国，则是在20世纪初期废除科举制度、建立现代学校体系和强化国家教育管理权（具体标志就是1905年学部的成立）的过程中开始建立现代化的教育政策与法律体系。 政府制定和实施教育政策的本质是作出教育制度安排。关于教育政策与教育制度的关系，本文认为，一方面，现有的制度从宏观层面上、微观层面上构成了政策决策与实施活动的背景与基础。在宏观层面上，现有的社会政治、经济、文化制度乃至国际关系是一个国家教育政策制定与实施的宏大制度环境；在微观层面上，现有制度中人的要素和机构的要素及其行为规范构成了教育政策活动的直接的制度基础，任何教育政策的活动都是现有的决策与执行、评估机构及其人员活动的结果。另一方面，从正式制度的生成来看，任何宏观的教育制度都是若干具体的教育政策规范构成的一个体系，每一项具体的教育政策都在规定着教育活动中人与机构的行为规则，而规则（或规范）就是制度本身。 一般意义上说，制度（Institutions）就是指人类相互交往的一系列规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为[1](P35)。在宽泛的意义上理解制度，既包括传统意义上由国家政府所提供的正式的制度安排，也包括国家和政府的政治力量所不能或难以触及的社会领域内部人们之间相互交往的规则。教育制度是社会制度的一部分，它是指教育活动中约束人们（政府、市场主体、学校、家长、个人等）之间相互交往的一系列规则，其要素一般包括：（1）人（主要是管理者与决策者的能力、态度、价值观等）；（2）机构（教育厅、教育局、中小学校、教师培训机构、扶贫办、妇联、团委等）；（3）各级各类机构之间横向与纵向的关系；（4）各级各类机构和人们必须或应该遵循的行为规则等。教育制度既包括外在制度又包括内在制度。但是，当我们从教育改革的大背景中考虑制度问题时，所讨论的制度主要是指由国家和政府通过教育政策的制定和实施所提供的正式制度安排。而正式制度的缺失和不良，会成为导致教育问题的一个重要原因。 现代政府的第一项职责就是做好基础性工作。有五项基础性任务（fundamentals）处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境[2](P4)。其中，提供法律基础，制定公共政策，安排合理的教育制度，是现代政府的核心使命。 （二）供给“公平”的教育政策是现代政府的基本教育责任 现代政府作为现代国家的代表，一方面享受教育的利益，是教育发展尤其是普及义务教育的最大受益者；同时，现代政府的合法性要求它又不得不承担着社会的公共教育责任，负有保障教育公共性的天然职责。关于教育公共性的含义，历来是见仁见智。本文认为，教育的公共性具有三个基本的内涵。一是教育的公益性，即教育活动尤其是政府举办的教育必须满足国家、社会的公共利益，惠及全体公民；二是教育的公共参与，即教育活动必须为所有的教育利益相关者参与教育公共治理提供相应的机会；三是教育公平，即教育利益的分配和教育公共参与机会的分配必须符合社会公平的基本原则，具有公平性。其中，教育公平是教育公共性的必要条件，没有教育利益的分配和教育公共参与机会分配的公平性，就不可能实现教育的公共性。 政府承担公共教育责任的方式之一就是制定和实施教育政策。所以，政府的教育政策必须要能够保障教育的公共性，必须是“公平”的教育政策。“公平”的教育政策是政府保障教育公共性的最重要手段。从实践来看，20世纪70年代以来，世界范围内发生的政府行政现代化改革的一个基本趋势就是把实现社会公平作为政府行政职能改革的基本目标。从理论上看，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学把社会公平作为公共行政的最终目的[3](P337)。特别需要说明的是，这里所谓的“公平”不是绝对的平等，而是一个历史的范畴，不是与“效率”相矛盾的公平，而是一个能够与效率“兼容”的公平。从这个意义上说，现代公共行政的首要精神是有效率的公平。教育政策可以在保障公平的前提下实现有效率的教育发展。 因此，现代政府最基本的教育责任之一就是，通过制定教育政策，为教育的发展提供既能够保障教育公平，又能够在此基础上保证效率的教育制度。保障实现教育利益分配和教育公共参与机会的“最有效率的公平分配”[4](P624—628)。
