中图分类号：G647 文献标识码：A文章编号：1000-4203(2008)06-0029-04 一、制定《学校法》的必要性 1.制定《学校法》是完善我国教育法律体系的需要 《教育法》第二章规定了教育法律的基本制度：学校教育制度、义务教育制度、国家教育考试制度、职业教育制度、成人教育制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度、教育评估制度。经过20多年的努力，义务教育、职业教育、学位制度等已经纳入法制的轨道，教育考试立法已在进行。但现行法律比较注重教育的宏观层面，调整教育的外部关系较多；这些法律除《民办教育促进法》外，都是以公办教育为主体构建的。制定《学校法》就是要弥补教育法律体系之不足，从宏观转到微观，从政府本位转到学校本位，使我国教育法律体系更加完善。 2.制定《学校法》是建立和完善现代学校制度的需要 学校制度从宏观方面讲，是指一个国家各级各类学校的系统，即学制。包括学校的类型、学校的级别、学校的结构，它具体规定着学校的性质、任务、入学条件、修业年限以及它们之间的衔接和关系。《教育法》规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。国家建立科学的学制系统”。由于过去关于如何建立和完善现代学校制度还处于探索阶段，《学校法》立法的时机尚未成熟，科学的学制系统至今尚未建立。但经过20多年的发展，学校的类型、层次、结构都发生了很大变化，在学校日益多样化并极大满足人民群众接受教育需求的同时，也出现了大量的问题，主要体现在：学校的类型及性质不明确，实施普通教育与专门教育的学校之间、义务教育学校与非义务教育学校之间、学校与其他教育机构之间缺乏区分；学校之间的交叉、衔接等种种关系不明；学校盲目竞争升格导致大学、专科学校、中等职业学校之间的比例严重失衡。 3.制定《学校法》是完善学校的内部治理结构的需要 我国中小学目前实行校长负责制，高等学校实行党委领导下的校长负责制。这种体制虽然明确了校长的职权和党对学校的领导，但是，学校体制设计不科学。具体表现在：(1)学校的举办者与学校的关系不明确。学校的举办者享有的权利和承担的义务缺乏明确规定，往往是举办者从决策到执行大包大揽，过分集权导致决策的随意性。(2)学校决策机构与执行机构重合。学校董事会等形式的决策机构要么不健全，要么形同虚设，无法在学校运行中切实发挥决策机构的作用。(3)学校的内部监督机制缺失。目前对学校的监督主要是政府的外部监督，如督导制度。学校基层党的监督因本身是学校的决策者，其监督的公正性和有效性受到影响。教职工代表大会的职权缺乏明确界定，教职工作为学校的主人，民主参与学校管理的途径和方式有待明确，在实践中对学校决策者和执行者的监督极为有限。另外，校长的产生程序缺乏法律规定；行政权力与学术权力各自的边界和运行规则有待界定等。 4.制定《学校法》是解决日益增多的校内纠纷的需要 从现有的教育申诉、复议、诉讼案件来看，针对学校的案件较多，集中在学校与教师、学校与学生的关系上。一方面，长期以来，受单位制度的影响，学校承担教育服务、政治控制、福利保障三种职能，教师是依附单位而生存的单位人，随着学校后勤服务社会化改革和人事制度改革的深入，学校与教师的关系发生了很大变化，由于学校与教师的关系以及学校的教师管理缺乏法律规范，劳动人事纠纷日渐增多。另一方面，学校与学生之间涉及人身权、财产权和受教育权的纠纷日渐增多。导致纠纷的因素主要是：因法律法规规定太笼统，学校和学生在理解上产生歧义；学校的校规违反上位法的规定；学校的教学事故；学校把管理本身当作目标，为了追求管理的简便而牺牲学生的权利。所以要有一套明确学校与教师、学校与学生的法律关系，规范学校管理行为的制度。 5.制定《学校法》是落实学校依法自主办学的需要 面对人民群众日益增长的学习和接受教育的个性化需要，政府集中统一的教育供给模式以及由此导致的千校一面，已经难以实现“办人民满意的教育”的目标。另外，“入世”后，除义务教育、党校、军校、警校外，其余的教育领域要向国际市场开放。这就要求政府要依法行政，学校要面向社会，依法自主办学，实现学校从政府管理为主到校本管理为主的转变。但由于政府与学校的关系长期没有理顺，学校自主办学无法可依，办学自主权难以落实。 6.制定《学校法》是规范学校资产与财务管理的需要 近年来，因为学校盲目借债而无力偿还，影响了教职工的福利待遇和学校的正常办学；学校资产使用和管理不规范，对学校资产的处置权和处置程序不明确，导致国有资产的流失等。 二、《学校法》的立法目的和指导思想 一部《学校法》不可能解决与学校有关的所有法律问题，《学校法》立足于：(1)明确关系，主要有不同层级学校之间的关系(学制)、学校的举办者与学校的关系、学校与教师的关系、学校与学生的关系；(2)理顺学校的内部管理体制；(3)规范学校的管理行为；(4)着力解决好社会关注的热点问题，如学校安全、学校资产管理等。其目的是：有利于建设和谐校园、推动现代学校制度的建立和完善。 理顺政府与学校的关系，落实学校办学自主权，一直是讨论得比较多的问题。实际上，我国政府与学校的关系有其特殊性：政府(教育行政部门)实际上是双重身份，既是教育事业的管理者，又是公立学校的举办者。作为前者，政府履行的是行政管理职能，政府与学校的关系是纵向关系。这属于行政法的调整范围，行政许可法、行政处罚法等行政法规已经进行了规范，在教育法、职业教育法、高等教育法等法律中也有所体现，学校法没必要重复。作为后者，政府行使的是举办者的职权，举办者与学校的关系是横向关系。由于长期以来政府是惟一的举办者，举办者的职权在法律上没有明确的规定，而政府行使举办者的职权一般采用行政手段，难以分清行政管理职能和举办者的职权。我国的国有企业改革最初提出政企分开，但在实践中又难以分开，政府对企业的干预换成了国有资产所有人的身份，最后只得又增加了政资分开，成立专门的国有资产管理部门。《学校法》是横向立法，重点是解决学校举办者与学校的关系，这个问题解决了，学校的办学自主权也就落实了。
