中图分类号：D034.4文献标识码：A文章编号：1004-9142(2008)03-0132-09 全民公决，又称公民投票、全民表决或全民投票。通俗地说，它是指在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决的制度安排，简称“公投”或“公决”。从历史的维度来看，全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会；复兴于法国大革命；二战后，随着民族自决原则的确立，全民公决制度蓬勃发展；冷战后直至现在，全民公决在世界范围内更是此起彼伏，接连不断。根据学者苏克西(Markku Suksi)的统计，当今世界160个主要国家的宪法中，有85部宪法，即相当于53.1％的宪法明确规定有某种形式的全民公决条款，[1](pp.137～142)在次数方面，依照巴特勒(David Butler)和兰尼(Austin Ranney)针对世界各地区全国性全民公决次数的统计，从1900年到1993年间，瑞士共举行公投357次，其余欧洲各国231次，亚洲国家30次，北美与南美洲国家46次，澳洲与新西兰64次，全球共计实施公投728次。[2](p.5)从政治制度上看，举行过全民公决的国家既有社会主义制度的原苏联，又有西方民主制度下的加拿大；从经济发展的程度上看，既有经济发达的西欧国家，也有第三世界的广大发展中国家和地区。 作为当代一种重要的政治制度，全民公决制度的理论渊源，主要与直接民主制度有关。随着社会的日趋复杂，人们开始反思直接民主制度在现实政治体制中运作的可行性。上世纪60年代，参与民主理论的提出以及瑞士全民公决制度的成功实践，使得全民公决制度与代议制的共存在理论和逻辑上得到了论证，参与民主解决了如何在代议民主制的框架内实施民主性全民公决制度——这种直接民主形式——的理论难点。上世纪末，协商民主理论的提出和兴起，则使得全民公决制度在具体运作上更加和谐和更具可操作性。在本文中，笔者将用历史推延的方式论述直接民主、参与民主与协商民主对全民公决制度的理论支撑点，并对全民公决制度尚未解决的理论困境进行深层次的反思，从而得出对民主理论以及全民公决制度的创新性分析。 一、直接民主与全民公决制度 所谓直接民主是指不借助于中介或代表，自己对自己的事务进行直接管理，即人民不间断的直接参与行使权力，所遵循的原则是少数服从多数。直接民主在政治生活中以两种方式存在：一是体制型，即国家体制上实行直接民主；二是非体制型，即在具体问题上以直接民主的方式做出决定，如全民公决、直接选举等，但在国家体制上却是间接民主。从严格意义上说，直接民主仅仅指体制上的直接民主，因为全民公决、直接选举等都可以纳入代议制即间接民主的实践。[3](p.90)但从理论上分析，全民公决、直接选举等政治制度都是基于直接民主的理论和原则，因此，可以认为，直接民主制是全民公决制度最根本的理论根基。 直接民主制必须具备特殊的生存条件。这种特殊生存条件与古希腊城邦制度的历史特性密切相关。韦伯在《经济与社会》中对直接民主制的存在条件做了高度概括：组织的区域性或社会成员数量的有限性、成员之间社会地位没有很大的差异、行政功能比较简单和相对稳定、对人员进行最低限度的培训等。[4](p.949)从现代民族国家的现实看，直接民主制的这些特殊存在条件都已经不复存在。首先，从空间的广度上看，近代以来出现的民族国家一般都拥有比城邦大得多的国土面积。一个政治体系的国土面积越小，自治强度就越大，直接民主就越能够得到体现。反之亦然。当国土面积扩大到一定限度时，直接民主就会失去运作的条件。其次，从时间长度上看，最大强度的自治需要最短的持续性，在现代政治下，人们可以直接参与少量的政务，但不可能直接参与每一件政务。再次，从人口数量上看，随着人口的增多，原来的熟人社会已经发生了根本变化，人们之间彼此陌生。同时，人口的增多也使得原来规模适中、易于运作的直接民主运作体系变得规模庞大、难以运转，操作成本大大增加。最后，从政务的繁简条件看，随着人类社会的发展，政务变得越来越繁杂，政治的、经济的、科学文化的、外交的事务让人应接不暇，如果每件政务都要公民以直接民主的方式来处理，不仅会增加政务处理的成本，而且会造成政治肥大症。可见，直接民主制并不适合当今的社会条件。但是从历史的维度来看，由于全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会，因此，古希腊和古罗马直接民主制的实践，仍对全民公决制度有一些有益的启示： 1.群众容易受言辞蛊惑。苏格拉底曾指出：“公众演说并不在于是否了解事实真相，而在于找到一种说服技术，以便使他能够给无知的人留下他比专家还知道得多的印象。”转引自[5](p.61)当演说者小心翼翼地讨观众欢心时，演说中不可避免地夹杂着很多与事实无关甚至于违背事实的信息，公民需要在相当短的时间内从众多信息中分离出事实真相，如果他们为演说家的风格和修辞的力量所左右，而恰好这位演说家的立场与城邦利益相背，决策就可能陷于失误。演说家自己也承认，修辞的力量可能导致公民大会或陪审员做出错误决定：正是因为这些人的公共演说，许多事情正变得越来越坏，之所以我们没有在每件事情上都犯错误，因为还有一些人诚实地反对这些人。 2.群众容易感情用事。在感情的驱使下，人们有时会陷入不理智的状态，这是人的本性使然，在任何政体下，决策人都可能陷入感情用事的泥潭。但是，不可否认，集体的感情用事、特别是集体的癫狂往往较个人感情用事的破坏力要大，所以民主制应该同样警惕集体的非理性。在雅典民主制存在期间，集体感情用事确实对公民大会的正确决策构成了威胁。伊索克拉底尖锐地指出：“由于雅典人容易受感情左右，缺乏理性分析，政策甚至到了朝令夕改的地步。”[6](p.57)这方面典型的例子是米提林审判。①群众的反复无常也体现在对待政治家尤其是将军的态度上，他们的命运是由个别人与多数人的相互影响而在瞬间决定的。
