介绍 近年来，大部分欧洲国家的地方政府改革都在加强地方政治和行政领导力的要求推动下展开。激发和推动这场改革争论的原因具体有以下两个。一是，地方决策机制因为缺乏透明度和责任度而一再受到批判，这不只表现在投票者数量的下降（“民主赤字”）。另一个是由于秉承传统的制度设置，地方政府越来越无力处理地方管理所面临的越来越复杂、越来越恶化的社会、经济和环境问题及挑战（“表现赤字”）。 本文就讨论了欧洲国家为解决这些问题而采取的改革战略，着眼点主要是英国、法国、瑞典和德国的相关例子。文章将包括三个步骤。首先是提出一个概念和定义框架。其次将会进行比较研究。最后得出一些比较结论。 一、概念和定义框架 按照体制研究者的观点，在欧洲的地方政府体系中，按照制度特点可以区分为三种类型，这可以由三种分法来描述和划分。 1.地方政府的一元和二元能力论 举例来说，地方政府体系一元和二元能力论的区别在于对选举产生的地方议会和地方行政之间责任／能力划分的区别。 (1)一元（能力）论模式。在一元（能力）论模式里，地方政府的所有权力都取决于选举产生的议会（及其委员会），议会最终成为（最高的）决策实体并且通过指导或控制地方行政单位和人员的方式成为地方“执行”机制的决策实体。在那些历史上沿袭“（地方）委员会控制政府”体系的国家中，部门委员会（一元地）对决策（协商）和“执行”负责，也就是，在相关政策／服务领域负责指导和控制地方行政。一元（能力）模式（以及逻辑上基本遵循一元模式的委员会控制政府体系）已经（路径依赖地）为英国、瑞典以及其他斯堪的纳维亚国家提供了地方政府系统的基础。 (2)二元（能力）论模式。相比，在二元（能力）论模式中，（最高）决策权也在于选举产生的地方议会，但同时（在一定的功能划分中，或许是来源于遥远的权力分配观）一个分离的地方政府机构也是制度化的，其由地方议会选举产生，通过实行（执行）对地方行政的指令和控制，负责执行地方政府的工作任务。对地方行政职位的占有可以采取个人主义或独裁的形式（市长——议员或非议员），或者也可以采取由议员组成的组织或集体的形式(Magistrat)。 从历史上讲，二元（能力）论来源于1789年法国“大革命”的市政立法，基本上是一个地方的“议会体系”，（二元的）区分主要在地方议会（作为立法团）和执行功能（pouvoir为了市政）之间引入，后者由议会选举产生的市长担任。尽管法国的（从各种意义上）“大革命”改革在当时是短暂的，但二元能力框架成为后来欧洲大陆地方政府宪章运动概念上的蓝图，这首先出现在德国，例如1808年的《普鲁士王国各城市法规》（其中采取了二元论的集体形式），以及德国其他一些邦（这些地方则采取了个人主义的市长的形式）（沃尔曼，2000:116）。 2.地方政府的统一和双重任务模式 另外一个分法在于统一和双重任务模式之间的区别。 (1)统一任务模式。在统一任务模式里所有从事的或交派给地方行政单位的公共任务，都是“真正的”地方自治任务，无一例外地由选举产生的议会来决定。在瑞典（以及其他斯堪的纳维亚国家），这包括来自一般的能力条款以及那些通过分权交派到地方行政单位的各种任务。统一任务模式也应用于英国地方政府传统中，即任务一旦通过清晰的议会法案在超越权限设定下交于地方行政机构，就成为“真正的”（统一的）地方政府的责任。举一个相关的有意义的例子，即营建许可证的发行，根据统一任务原则，在英国和瑞典原则上都是由选举产生的议会决定的（沃尔曼，2007a，第11.1、11.2章）。 (2)双重任务模式。在双重任务模式涉及的地方政府模式中，地方行政单位一方面履行它们（真正的）地方政府任务（根据一般能力条款或相关立法），而另一方面可以被赋予负责执行国家指派的（委派的，德语即übertragen）公共任务的责任。 和由地方议会决定的“真正”地方任务完全不同的是，这些委派的任务只是在地方行政责任下进行的，而选举出来的地方议会对其没有任何的影响或控制。 双重任务模式从历史角度而言也可以追溯到法国1789年的城市立法，其中规定市长被赋予了双重功能，他同时也是“政府的代表”。同时，双重任务模式也被19世纪初期的德国城市宪章采用，并且成为德国—奥地利地方政府传统的一个重要部分（还一路进入中东欧地方政府的发展中）（沃尔曼，2000:116）。这里也举一个有意义的例子，营建许可证在法国和德国的公布被视为是一项委派责任（在双重责任模式内）并且是由地方执行／行政决定的（双重能力模式内），不受地方议会的影响和控制（沃尔曼，2007a：第11.3、11.4章）。 3.分离主义和整合主义模式 (1)分离主义模式。分离主义和整合主义模式之间的区别涉及到（中央）政府／国家水平和地方（政府）水平的联系。分离主义模式表示一种在制度上、法律上等“遥远的”、“薄弱的”联系，而整合主义模式则意味着这种联系在制度上、法律上等是更紧密的、“不可分的”。正如在统一任务模式里，国家对地方政府履行这个任务的监督严格限定在法律条文的规定之内，这就意味着，作为规定，地方和国家水平在制度上和功能上“遥远”、“薄弱”的联系用比较主义术语来说，就被贴上了“分离主义模式”的标签（沃尔曼，2000:125）。瑞典的统一任务模式完全符合分离主义模式（瑞典国家水平对地方活动的监督是由“宽松的”法律条文和极少的干预组成的）。相比，英国地方政府系统，在19世纪末“维多利亚”全盛期也是典型的分离主义政府间设置，或者回顾起来可以叫做“双元政治”(Bulpitt,1983)，这种分离主义状况在撒切尔主义时期基本上被取缔，转而成为中央政府的严密控制和干预（沃尔曼，2004:644）。
