通过对国家的观察可以发现，不同的国家或同样一个国家在不同的时期或不同的条件下，并不总是主动促进经济，提高国民的福利，低效的经济和不良的政府可能会存在。西方的新制度经济学把这种现象称为“国家的悖论”，公共选择学派则认为存在着“政府失灵”现象。 一、国家的悖论 新制度经济学认为国家有两个基本目标：界定产权，制定社会基本规则，使统治者的收益最大化；降低交易费用，使社会的产出量大化，以增加国家的收入。国家的这两个目标是冲突的，使社会利益最大化与使统治者的利益最大化两者往往不可兼得。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源；这一悖论使国家成为经济史研究的核心，在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席。”（[美]道·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，20页，上海三联书店中译本，1991）这个提法被称为“诺斯悖论”，即由国家界定和保护产权可以产生规模效益，而国家在界定和保护产权时又不是中立的，国家的目标是增加自己的岁入，统治者的目标是使自己的利益最大化。国家的目标和统治者的目标与社会总收入的最大化不总是一致的，“新创制的制度协定往往不是使社会收益最大化的那些制度协定”（[美]道·诺斯：《西方世界的兴起》，126页，华夏出版社，1999）。 “诺斯悖论”涉及的是国家的自主性问题，所谓国家的自主性，是指国家“具有其自己的，与社会中的统治阶级或政治体(polity)不一致的利益结构和逻辑”(Scokpol,T,State and Social Revolution,New York,Cambridge University Press,P27.1979)。国家自主性的提出基于国家的非中立性质，国家并非抽象的实体，而是由作为统治者的官僚群体组成。作为一个组织，统治者有自己的特殊利益。作为经济人，统治者有个人效用最大化的动机。由于由他们所构成的国家有自己的利益，遇到国家的偏好与市民的偏好不一致时，国家倾向于按自己的偏好行事。由于国家垄断了强制性权力，国家可以控制市民的偏好，把自己的偏好转化为社会的偏好。国家不仅有把其自主性最大化的倾向，而且国家的自主性有潜在地与社会相分离的倾向，国家的自主性问题即来自于此。在现代政治中，国家的自主性是一种不可回避的事实。政治学界对这个问题的探讨集中在权力关系上，新制度经济学用成本——收益分析的方式，对国家的自主性从个人动机给予解释，具有独特的说服力。 “诺斯悖论”反映的也是政治与经济的对立：出于统治的需要，一种经济上低效的制度安排在政治上却可能是合理的。诺斯认为美国就曾经有过这样的例子：“我们故意建立起一个效率低下的政治制度，防止受到一个效率很高但想干坏事的政府的危害。”（诺斯1995年3月9日在北京的演讲，摘自《经济学消息报》，1995-04-08）政府行为并非只遵照效率原则，公平同样是政府做事的出发点，必要的时候为了公平，有可能牺牲效率。在存在权力竞争和政治交易费用的情况下，可能导致无效率的产权结构及其他相关的制度安排。 二、政府的失灵 20世纪30年代以前的西方经济学信奉的是市场制度和完全竞争，1929年大危机显示出市场是有缺陷的，凯恩斯主义随之兴起，主张政府是市场的合理调节者，认为“私人家庭的愚蠢行为，也许正是处理国家大事的精明行为”。凯恩斯主义假定政府是公正的，民主政府通过利益集团的竞争能合理地反映社会意志。这种政治经济主张导致政府的作用大为增强，政府膨胀，预算赤字居高不下。70年代西方各国陷入滞胀的困境，失业率上升和高通货膨胀并存。经济自由主义认为政府干预破坏市场的自由运转，使资源配置不合理，个人丧失积极性。“凯恩斯经济学导致政治家过度自由，它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束，用凯恩斯主义武装起来的政治家能大肆花费并不因急需征来的税金。”（布坎南：《赤字中的民主》，4页，北京经济学院出版社，1988）由此可见，政府在这方面也是有缺陷的，应限制政府活动的范围。公共选择学派从经济人的角度，指出了政府缺陷的表现和产生的原因。 政府失灵首先表现为政府行为并非永远代表公共利益。民选的官员和政治家不是经济上的“阉人”，他们在参与公共决策时有自私的动机，不必拔高他们政治行为的动机。作为个人，政治家和官员不管其头衔多高，首先都不是为了追求正义，而是为了追求个人的利益而参与政治的。“公共利益”、“最大多数人的最大幸福”等都不可能成为政治家竞选和行为的最高标准。他们有可能不代表公共利益，而只代表自己或自己集团的利益，因此没有必要把政府的行为理想化，政府完全可能不顾公共利益。退一步讲，政治家和官员的理性和知识是有限的，他们拥有人类共有的弱点。政治家和官员的知识可能是不完备的，信息可能是不充分的，理性能力是有限的，即使他们的动机是公共利润，其行为的结果也仍可能走向反面。布坎南曾指出，在“公共选择”的透视下，社会目标、国家目标和社会福利函数之类是不存在的。
