作为一个晚近才进入社会科学标准英语语汇的概念，治理概念在公共管理、政治学等领域具有非同寻常的影响力，也导致了空前的争议。治理理论的兴起，可以看作是对当前世界各国在回应新的治理挑战中，所采纳的不同于传统公共行政的公共管理方式的总结；事实上，不同国家以相当不同的方式回应着新的挑战（cf.Stoker,pp.41－57）。这就注定了治理概念的复杂性。同时，治理理论试图触及当代经济社会的一系列基础问题，它借助了一些重要的理论，却又与之存在着分歧；其内部逻辑也缺乏自洽，因而更像是一个后现代色彩浓重的“前理论思潮”。但是我们很难想象，一个极具影响力的理论会仅仅是时髦语汇的堆积。因此，发现治理理论的内在局限和理论困境，也许是最尊重它的方式。惟其如此，我们方能恰当地估计治理理论的实际价值，并思索它的未来出路。 一、松弛的核心概念与宏大的理论意图 关于治理理论的争论，首先体现在对治理概念的不同理解上。P.赫斯特指出了五种类型的治理：世界银行倡导的作为经济现代化必要组成部分的“善治”（在发展中国家，世界银行倡导国家能力的建设，而这种能力建设意味着古典自由主义式的社会设计）；国际制度和政体的治理；一种公司治理；与20世纪80年代的新公共管理相关的治理；与通过网络、伙伴关系、论坛来形成协调的新实践有关的治理。（cf.Hirst,pp.14－19）与此极其类似的是，罗茨则将治理的种类归纳为公司治理、新公共管理、善治、国际间的相互依存、一种社会控制体系、一种新政治经济学、网络等七种。（cf.Rbodes,pp.55－63）为了使概念更有针对性，我们应该更关注“善治”、“新公共管理”、“自组织网络”等治理类型。 1.作为“善治”的治理 治理一词被广泛应用在社会科学中，应首先归功于世界银行1989年的报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》。这个报告在延续早期报告的特征即对正确经济政策的关心之外，宣称非洲发展问题反复出现的根源是“治理”危机。（The World Bank）报告指出：这个地区首要的是创造“多元制度结构”的“政治革新”。这些国家的政治演进同时可能伴随着社会与国家之间的互动。报告的任务主管和统稿人皮埃尔·兰得尔－米尔斯对非洲国家的结论是：“要产生效果，非洲国家的治理就必须是彻底的系统重建。这就意味着有效地加强各种利益集团——不仅是基层、社群和妇女组织，而且是专业协会和工商业协会以及其他中介的私人自愿组织。”（ibid）从这里我们看到，治理（“善治”）问题同时又涉及到国家和社会的关系领域。赫斯特也指出，善治的战略的要点是：在非西方国家开创一种经典自由主义社会体系结构的版本，其中存在着有限的国家、自我管制的公民社会和市场经济，而三者又是界限分明的。（cf.Hirst,p.15） 2.作为“新公共管理”的治理 “新公共管理（NPM）有两个含义：管理主义和新制度经济学。”（罗茨，第89页）管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门；新制度经济学指的是把市场竞争等激励结构引入公共服务。“新公共管理”强调政府的掌舵者角色，强调削减官僚机构，通过承包和准市场方式实现更有效的竞争，特许权、进入限制和垄断应该最低限度地存在。科层制成为了“新公共管理”的主要批评对象；“新公共管理”强调要用具有企业家精神的政府替代官僚，要通过私有化方式重构或缩减公共部门；通过绩效管理和财务审核持续改善公共服务的效率。“新公共管理”的管理主义内涵引来了大量的批评；但其考虑到新制度经济学，因而依然意味着一种对公民与国家关系变革的倡导，是对原有政府、市场及社会平衡的打破。 3.作为“自组织网络”的治理 在放弃“单方面的控制”而转向“双向或多方面进行思考”中，人们开始重视相互的需要与能力，并从这个角度来考察社会政治系统的不良特征及其治理。（cf.Kooiman,1993,pp.35－48）“自组织网络”的观点极其重视力量方面的相互需要，将治理看作比统治有更广泛的意义，在其中服务可以由政府、私人部门和志愿者部门的任意组合来提供。 （cf.Rhodes,p.60）它强调组合而不是单一的私人部门和市场的作用，体现了与“新公共管理”观点的明显差异。 4.作为“社会控制论”的治理和“新政治经济学”的治理 “社会控制论”的治理强调各种政策领域中大量的专门行动者，社会、政治、行政的行为者的相互依赖，公共、私人、志愿部门的界限模糊，目标的共享，新的和多样化的行动、干预和控制形式。（ibid,p.58）作为“新政治经济学”的治理的主要倡导者，杰索普虽然认为在自组织的意义上治理概念没有任何新鲜之处，但也认为在目前治理可能标志着“国家－市场－社会关系发生了根本性的长期变化”。（杰索普，第59页） 现在我们用库伊曼的话来简单描述治理：“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”。（Kooiman,1999,pp.67－92）相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势意味着国家（政府）－社会关系的调整；调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新组合所替代；同时，治理“直接导致了政治及传统层级统治与社会自主治理之间的互补形式，在这一模式中干预的责任和义务已经遍及公共和私人行为者”（Rhodes,p.58）。另一方面，各种治理并非只有一种惟一的互动模式，治理发生的背景也各不相同。治理可被看作各种公共或私人行动者为解决社会难题、开创社会机会而参与的互动过程的总和；在这些互动中，制度成为治理互动的背景，并且为这些互动行为确立了正规化的基础。（cf.Kooiman,2003,p.4）科勒－科克等也指出，“治理”这一术语涉及随不同国家而变化的治理模式；实质上，治理是将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择和将多元社会利益转化为统一行动以及实现社会行为体对此的服从的方法手段。（cf.Kohler-koch & Eising,pp.3－13）由此来看，治理的具体形态虽不确定，不过治理的概念仍具有比较清晰的一面。
